试析全项目预算:控制行政开支的财政支出管理模式(I)

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1、试析全项目预算:一种控制行政成本的全新财政支出管理模式-  摘要:目前对财政支出所通行的按“基本支出”和“项目支出”分类管理的模式存在许多弊端,主要的问题是财政支出分配被编制因素束缚,在机构膨胀的带动下行政支出被动扩张,用于社会公共服务的的专项资金则受到挤压,公共财政目标难以实现。为此,应当改革现行模式,转向一种“全项目化”的财政支出管理模式,摆脱按照编制养人养机构的窠臼,实现“以事定编”。  关键词:基本支出;项目支出;行政成本膨胀;全项目预算  目前,我国各级财政部门对财政支出管理的通行做法是,采取“资金功能”加“资金性质”两条线并行分类管理,即:在资金功能上,按照政府

2、收支分类的功能科目分类管理,解决资金“做什么”的问题;在资金性质上,将资金按使用渠道分为基本支出和项目支出两大类,区分“养人钱”和“办事钱”,解决资金“怎么用”的问题。以2010年向社会公开的财政部部门预算为例①,部门预算支出按照下列方式编列(见表1)。  然而,上述国内通行的做法在国际上却并不常见,如果参考世界银行、各主要市场经济国家政府的支出预算,就会发现,国际通行的做法是,预算支出都只按功能分类“一条线”分类,没有按照资金性质的“第二条线”再划分类别。以2011年美国联邦政府财政部预算为例②,支出预算表上只有纵向上按功能类别分类,横向上没有分类,更没有类似我国“基本支

3、出”“项目支出”的类似分类。  这就产生一个问题,既然功能分类已经解决了“做什么”的问题,即解决了财政资金在不同社会公共事务上如何分配的问题。为什么还需要采用资金性质分类,深究资金“怎么用”?在“养人钱”和“办事钱”中再做一个划分?这样做的初衷当然是为了限制行政成本膨胀,增加“办事钱”在预算支出中的比重,然而由于所谓“养人钱”和“办事钱”在实践中很难严格区分,这种划分就必然会在操作中被规避利用。因此,采取“基本支出—项目支出”的分类办法,与其说是为了限制行政成本膨胀,毋宁说是管理实践沿革导致的预算编制权力肢解所积习而成,且在现实操作过程中造成行政成本的进一步膨胀。本文将试分

4、析说明这一做法形成的原因、主要弊端及政策建议。  一、“基本—项目”管理模式形成的背景及现状  对财政支出按基本支出和项目支出进行分类管理的做法,至少起源于20世纪50年代新中国建立之初。在1951年中央人民政府政务院发布的《预算决算暂行条例》第十六条中,规定对于跨年度的基建工程,须按项目单独附表编造预算。这说明在当时的财政支出管理中,基建支出已经从一般的人员、办公支出中区分出来,并按项目编制预算。  现在财政管理实践中对基本支出和项目支出的界定,形成于2000年左右,在财政部《关于编制2001年中央部门预算的通知》中,规定了基本支出和项目支出的内容。其中,基本支出包括人员

5、经费和公用经费,其中人员经费主要包括人员的工资、福利和社会保障费等。公用经费则包括公务费、小型设备修缮购置费、业务费和招待费等。项目支出则包括大型修缮费购置费、公共事业项目和建设性项目支出等。该文件同时规定,对于两种资金采取不同的预算核定办法:基本支出采用定额管理,规定人员、车辆、电话、水电、物业等人员公用经费的统一支出定额标准,按编制规定内的实际保有量,再乘以上述定额标准,核定预算并控制支出。项目支出采用绩效管理,按项目的社会效益和经济效益目标考核,根据考核的结果来调整预算并控制支出。简言之,基本支出安排采用“编制乘标准”的方式核定;项目支出安排则按照项目的综合效益一事一

6、议。  从核定方法可以看出,编制数量是基本支出的核定过程中的最主要因素。由于定额标准常常一定几年或十几年不变,所以在资金分配中真正起作用的是各种编制因素,包括政府部门的行政级别、内设机构、人员编制、待遇级别以及车辆编制等,这才是决定基本支出的关键。因此,我国各级财政部门之所以采取“基本—项目”管理模式,而有别于国际通行做法,其实是对管理现实的一种妥协。即,原本应该权责统一的财政预算分配职能,由于编制这一刚性因素的存在,出现了肢解:与编制因素有关的相关支出,不追究其绩效,而是走“编制乘标准”的“快速通道”核定,成为基本支出,用作养人养机构。此外直接用于社会事业的的资金,才按事

7、权划分成为项目支出,实施绩效预算下的项目管理。  二、“基本—项目”管理模式的弊端  采用“基本—项目”模式管理资金,其优点是:对于财政部门而言,基本支出的核定可以减少工作量,由于采用定额管理,只要掌握部门的编制底数,就可以很容易的按“编制乘标准”的方法计算出基本支出。目前主流的部门预算编制软件都提供这一功能,使得这一过程更为便捷。然而,“基本—项目”的管理模式等于无条件承认了部门的编制现状,使预算单位热衷于追求增加编制,加剧机构膨胀冲动,压缩了用于社会公共事务的专项支出,主要有以下几方面的弊端:  1.从公共财政

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