试析全项目预算：控制行政开支的财政支出管理模式(I)

《试析全项目预算：控制行政开支的财政支出管理模式(I)》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在行业资料-天天文库。

1、试析全项目预算:一种控制行政成本的全新财政支出管理模式-　　摘要：目前对财政支出所通行的按“基本支出”和“项目支出”分类管理的模式存在许多弊端，主要的问题是财政支出分配被编制因素束缚，在机构膨胀的带动下行政支出被动扩张，用于社会公共服务的的专项资金则受到挤压，公共财政目标难以实现。为此，应当改革现行模式，转向一种“全项目化”的财政支出管理模式，摆脱按照编制养人养机构的窠臼，实现“以事定编”。　　关键词：基本支出；项目支出；行政成本膨胀；全项目预算　　目前，我国各级财政部门对财政支出管理的通行做法是，采取“资金功能”加“资金性质”两条线并行分类管理，即：在资金功能上，按照政府

2、收支分类的功能科目分类管理，解决资金“做什么”的问题；在资金性质上，将资金按使用渠道分为基本支出和项目支出两大类，区分“养人钱”和“办事钱”，解决资金“怎么用”的问题。以2010年向社会公开的财政部部门预算为例①，部门预算支出按照下列方式编列（见表1）。　　然而，上述国内通行的做法在国际上却并不常见，如果参考世界银行、各主要市场经济国家政府的支出预算，就会发现，国际通行的做法是，预算支出都只按功能分类“一条线”分类，没有按照资金性质的“第二条线”再划分类别。以2011年美国联邦政府财政部预算为例②，支出预算表上只有纵向上按功能类别分类，横向上没有分类，更没有类似我国“基本支

3、出”“项目支出”的类似分类。　　这就产生一个问题，既然功能分类已经解决了“做什么”的问题，即解决了财政资金在不同社会公共事务上如何分配的问题。为什么还需要采用资金性质分类，深究资金“怎么用”？在“养人钱”和“办事钱”中再做一个划分？这样做的初衷当然是为了限制行政成本膨胀，增加“办事钱”在预算支出中的比重，然而由于所谓“养人钱”和“办事钱”在实践中很难严格区分，这种划分就必然会在操作中被规避利用。因此，采取“基本支出—项目支出”的分类办法，与其说是为了限制行政成本膨胀，毋宁说是管理实践沿革导致的预算编制权力肢解所积习而成，且在现实操作过程中造成行政成本的进一步膨胀。本文将试分

4、析说明这一做法形成的原因、主要弊端及政策建议。　　一、“基本—项目”管理模式形成的背景及现状　　对财政支出按基本支出和项目支出进行分类管理的做法，至少起源于20世纪50年代新中国建立之初。在1951年中央人民政府政务院发布的《预算决算暂行条例》第十六条中，规定对于跨年度的基建工程，须按项目单独附表编造预算。这说明在当时的财政支出管理中，基建支出已经从一般的人员、办公支出中区分出来，并按项目编制预算。　　现在财政管理实践中对基本支出和项目支出的界定，形成于2000年左右，在财政部《关于编制2001年中央部门预算的通知》中，规定了基本支出和项目支出的内容。其中，基本支出包括人员

5、经费和公用经费，其中人员经费主要包括人员的工资、福利和社会保障费等。公用经费则包括公务费、小型设备修缮购置费、业务费和招待费等。项目支出则包括大型修缮费购置费、公共事业项目和建设性项目支出等。该文件同时规定，对于两种资金采取不同的预算核定办法：基本支出采用定额管理，规定人员、车辆、电话、水电、物业等人员公用经费的统一支出定额标准，按编制规定内的实际保有量，再乘以上述定额标准，核定预算并控制支出。项目支出采用绩效管理，按项目的社会效益和经济效益目标考核，根据考核的结果来调整预算并控制支出。简言之，基本支出安排采用“编制乘标准”的方式核定；项目支出安排则按照项目的综合效益一事一

6、议。　　从核定方法可以看出，编制数量是基本支出的核定过程中的最主要因素。由于定额标准常常一定几年或十几年不变，所以在资金分配中真正起作用的是各种编制因素，包括政府部门的行政级别、内设机构、人员编制、待遇级别以及车辆编制等，这才是决定基本支出的关键。因此，我国各级财政部门之所以采取“基本—项目”管理模式，而有别于国际通行做法，其实是对管理现实的一种妥协。即，原本应该权责统一的财政预算分配职能，由于编制这一刚性因素的存在，出现了肢解：与编制因素有关的相关支出，不追究其绩效，而是走“编制乘标准”的“快速通道”核定，成为基本支出，用作养人养机构。此外直接用于社会事业的的资金，才按事

7、权划分成为项目支出，实施绩效预算下的项目管理。　　二、“基本—项目”管理模式的弊端　　采用“基本—项目”模式管理资金，其优点是：对于财政部门而言，基本支出的核定可以减少工作量，由于采用定额管理，只要掌握部门的编制底数，就可以很容易的按“编制乘标准”的方法计算出基本支出。目前主流的部门预算编制软件都提供这一功能，使得这一过程更为便捷。然而，“基本—项目”的管理模式等于无条件承认了部门的编制现状，使预算单位热衷于追求增加编制，加剧机构膨胀冲动，压缩了用于社会公共事务的专项支出，主要有以下几方面的弊端：　　1.从公共财政