TZTX部门预算管理的问题与对策

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我市部门预算管理的问题和对策最近，我局对有关部门的20个预算单位的部门预算执行情况进行了审计，审计结果表明我市部门预算管理和执行总体情况良好，一是制度比较健全，在部门预算编制、批复、拨付和使用等方面，以及单位银行账户管理方面，有一套比较规范、完整的管理制度；二是执行基本有效，能够依照预算支出的原则细化预算和提前编制预算，能够按照预算法规定编制和批复预算，能够按时批复预算、拨付资金，各预算单位基本能够按照财政部门批复的预算组织实施，财政部门加强和完善银行账户及资金安全方面的管理，保证了财政资金的归口管理，在项目预算编报、执行和“收支两条线”等方面均取得了明显效果。但审计也发现需要进一步加以纠正和改进的问题，这些问题的解决不仅仅会提高我市财政管理和部门财务管理水平，更为现实的意义是可以增收节支，减轻财政压力。一、部门预算管理问题⒈收入预算编制不够完整，部分以前年度结余资金没有纳入当年预算统筹安排，部门可用资金存在“四不清”。 如20个预算单位的账面反映的2008年初净资产14421.07万元，其中事业基金结余4276.28万元、专用基金结余872.24万元、经营结余580.22万元、事业结余294.61万元、经租房产基金1601.14万元、房产专项基金585.22万元、固定基金6211.36万元。上述资金剔除可与实物资产对应的经租房产基金1601.14万元和固定基金6211.36万元后，实际可用于预算年度的资金总额为6608.56万元。而年初编入预算的上年结余只有1家预算单位（人防办）1219万元。6608.56万元的部门可用资金照道理应有对应的货币资金，但事实上与之对应的各项存款只有4403.02万元，两者差额2205.54万元。经分析和审计查询，这些资金已被各项债权占用，存在各项资金结余未清理，这是一个“不清”；第二个“不清”就是事业基金与事业结余不能严格区分，经审计分析和向前调查，既有核算不规范的问题，也有各年度结余资金分配不合规的问题；第三个“不清”就是“专用基金”的用途分不清，这既有财政管理体制改革过程中没有及时对相关帐户进行调整，也有部门财务会计核算的问题，经对相关单位的调查，均不能对其专用基金作出具体说明；第四个“不清”就是部分事务性活动安排项目和建设工程项目的净结余不清，经审计查询，历年项目结余资金的分配使用不及时，造成有的直接列入事业基金，有的计入事业结余。⒉往来中的结余性资金未清理纳入部门预算安排。经对6个预算单位部分往来账户的审核，这些单位除在往来账户中列收列支341.93万元外，截止2008年仍结余459万元。 ⒊少数财政性收入征收和预算管理不规范，造成财政性收入流失。经对**市墙改节能办公室和**市人民防空办公室审计，在国家相关法规基础上，充分考虑我市出台的各项优惠政策（包括各项优惠文件及纪要），审计还发现少征应收财政资金1875.68万元，其中少收墙改押金收入464.19万元，少收人防费收入1411.49万元。从被审计单位提供的有关批件看，尽管有些批示体现出了一定的法制意识，但执行不是很坚决。另外，**市人民防空办公室以条线习惯方法管理人防费，造成部分收支未完全纳入预算管理。⒋部分国有资产处置收入和收益收入应缴财政未交财政，长期挂帐，有的被已经改制的原下属企业占用，有的未经财政批准已用于本单位收支倒挂。经审计发现：**市人民公园管理处房产处置收入353万元未缴财政，在审计查询资金去向时，反映被原下属企业占用115万元，用于本单位历年收支倒挂132万元；**市拆迁管理办公室将**永兴房地产开发有限公司中方基金委员会结转应缴财政收入挂往来5035375.82元，在审计查询资金去向时，反映用于本单位历年收支倒挂409万元。⒌超预算和无预算安排支出现象比较突出。根据20各预算单位审计情况汇总，2008年度，年初预算6698.87万元，经财政批准调整为9051.21万元；经审计，实际收入 11941.93万元，为调整预算的131.93%，支出总额11735.95万元，为调整预算的129.66%。具体表现在以下几种情况：⑴无预算列支有关乡镇和部门补助款、赞助款等3943313.8元。经审计发现：**市建设局局机关违规补助和赞助有关乡镇和部门2474700元；**市人防办违规补助和赞助有关乡镇和部门1468613.8元；**市住宅小区物业管理办公室超预算上缴局机关200000元；**市房屋产权监理所超预算支付建设局筹建款100000元；**市拆迁管理办公室收支预算执行很不平衡，造成当年收支倒挂86.14万元；**市建设局局机关“绿化易地建设费”超支132400元。⑵超预算列支人员经费。经对上述20个单位的预算和执行情况审查，基本支出的工资福利支出和对个人和家庭补助年初预算1557.42万元，经财政批准调整为1602.42万元，经审计实际支出2706.97万元。⑶部分人员多头发放奖金和补助。经对**市建设局13个相关独立核算的预算单位支出账户及有关凭证的摘录汇总，发现该局在市财政规定的补助项目和该系统规定的施工补助、考勤补助、下洞补助等补助项目外，另外以奖金和其他补助形式发放2629295元。如**市住宅小区物业管理办公室实有编制4人，2008年发生各项补助和奖金424283.65元，其中发本系统其他单位人员奖金和补助235600元。⑷超预算超标准提缴住房公积金。2008年度上述20个单位住房补贴年初预算和经财政批准的调整数均为31.45 万元，经审计实际支出76.31万元，为年初预算和经财政批准的调整数的近2.5倍。20个单位中按15%的比例提缴由单位负担的住房公积金有10个单位，共超标准提缴住房公积金184580.2元。⑸少数单位列支应由个人负担的个人所得税116702.45元，另外还存在已缴未扣个人所得税381401.82元未及时清收。⑹部分单位招待费占公用经费比例较大。经对**市建设局6个预算单位支出账户和1个工程建设资金帐户的审计抽查，**市住宅小区物业管理办公室等6个预算单位共发生业务招待费1882540.4元，为公用经费5524161.8元的34.08%，其中最高的49.75%，最低的24.21%；**市园林绿化管理处2008年实际发生用于工程建设的业务招待费74688元，为标准管理费的199.61%，远远超过了"业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10％"的规定。⒍部分预算单位往来资金数额大、清理不及时，少数单位反映不够准确。据对20个预算单位的账面统计，截止2008年底，各项债权（包括对外投资）总额22678.14万元，其中应收账款10.34万元、预付帐款5645.15万元、其他应收款14686.71万元、对外投资2335.94万元；各项债务总额22145.02 万元，其中其他应付款18083.27万元、应付帐款3817.84万元、预收帐款243.91万元。整个债权债务资金量差不多为当年实际收支的2倍。对此，尽管在审计过程中均对各预算单位提出了资金性质、账龄分析、产生原因等方面的审查要求，但因债权债务资金量庞大、形成时间长、情况复杂，加之人员变动时未作及时清理，最终只能就与2008年度预算收支有关的部分债权债务资金作出并不全面的审计判断。根据审计中了解到的情况，和与2008年度预算收支有关的部分债权债务资金的审计结果，各预算单位的债权主要是：已付未结算工程建设支出和事务性活动经费支出、对原设立的下属企业的投资、已改制和未改制下属企业的资金融通、近期为政府城市建设融通的资金；各预算单位的债务主要是：截留未交的财政性收入、可与已付未结算工程建设支出和事务性活动经费支出对冲的结余性资金、预提不需支付的结余性资金、与近期为政府城市建设融通的资金对应的集资。原因上述问题，不仅影响了预算的严肃性、约束力，也分散了财力的使用，降低了财政资金的使用效果，究其原因有： 首先，少数预算单位依法理财意识不强。一是法律和政策规定的各项收费是国家和各级政府赋予部门的管理职权，责任就是要依法收全缴足，人防办和墙改办少收财政性收入，纵有多种理由和考虑，也只能通过建议完善政策后，由政府出台相关政策统一实施，而不是随意征收；二是部门预算是通过法定程序确定的，具有较强的严肃性、约束力，有关部门代行财政资金分配职能，无预算列支有关乡镇和部门补助款、赞助款，使少数财政性资金收支游离于法定的预算之外。第二，部分预算单位履行相关管理责任不够到位。国家相关法律法规制度对部门预算收支、国有资产管理都作了明确规定，各预算单位的责任是明确的，然而这些责任的履行不到位，不仅损失浪费财政资金，也使我市本来就很窘迫的财力带来较大的压力。如两千多万的对外投资多年未见收益，部分国有资产处置收入和收益收入应缴财政未交财政而长期挂帐，超预算列支人员经费，多头发放奖金和补助，列支应由个人负担的个人所得税，招待费占公用经费比例较大，以及等问题就反映这一问题。 第三，财政部门对预算执行单位日常监督尚需进一步强化。上述问题的形成，从财政监控角度看，一是上年结余一般都要在清理的基础上将结余性资金列入预算年度，然而财政部门在预算编制的审核是不完整的；二是各预算单位存在无预算超预算列支问题，都有个拨款程序，现在财政拨款都有规定银行账户控制体系，各个账户的资金划拨都要经过财政审核才能进入使用过程，然而无预算超预算列支的资金来源却得以通过，则说明财政在日常资金拨付的监控上没有把好关；三是部分预算单位长期掌控着相当数量的国有资产及其形成的收益，如有的预算单位对外投资1419万元而长期无分文收益，有的预算单位资产处置收入353万元长期不交财政，这不仅是预算单位未尽管理责任的问题，也有财政对国有资产管理不正常的问题；四是财政往来资金的情理中缺乏主动性、及时性。往来资金一直是财政财务管理中一个困惑，这个困惑越积越深，有的预算单位往来那么大，历时几任领导人或者10多年。有的资金由于清理迟缓，责任也无法落实，形成损失，接任领导人怕影响自己任职责任，有的往来预算单位有清理愿望，但往往得不到财政部门的及时审核清理，只能望而却步。建议针对上述部门预算执行中存在的问题，结合其原因分析，力求从根本解决问题和探讨建立长效机制出发，我们建议：理清结余，不遗不漏地搞好“两类账户”的结余性资金的清理，夯实部门预算编制的前提基础。以财政部门牵头各部门配合不遗不漏地搞好“两类账户”的结余性资金的清理确认。结余性资金是编制部门预算的前提之一，这不仅可以节约使用财政资金，充分发挥闲置资金的使用效益，也是增强预算约束力，不让部门随意动用结余资金有余地的一项措施。“两类账户” 的结余性资金；一是净资产账户中事业基金、事业结余、专用基金和专项资金结余，凡是没有法律法规依据具有专门用途的资金、凡是没有具体项目或经批准可行性的项目资金，均应作为部门下年度可以使用的资金；二是往来账户中的结余性资金，凡是属于部门预算收支性质必须清理取消，结余资金必须列入部门预算以前年度结余。摸清家底，全面彻底地登记各预算单位的国有资产，保证部门预算收入的完整性。针对国有资产收益和国有资产处置收入中存在的问题，国有资产管理部门要根据《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》等法规，结合我市管理现状，拿出具体办法，特别是对国有资产收益和国有资产处置收入要明确各预算单位的管理责任。如对外投资、可形成收益的固定资产。建立健全资产管理制度和资产管理信息系统，对各预算单位的资产进行动态管理，增强国有资产管理的长效机制。各预算单位要进一步强化资产与资金同等重要的意识，重视并加强资产管理。特别是对外投资，绝不能一投了之。严肃纪律，切实履行财政资源的组织和管理职能，杜绝收费过程中的随意性。针对当前部分专项收入征收管理中存在的问题，特别是少数单位直接从收取的收入中暗抵上缴的做法严重违反了“收支两条线”原则，不仅违反了专项资金的使用规定，也缩小了部门预算收支规模。各预算单位必须依法征收，及时足额缴库。要把各项专项收入的征收管理作为当前我市财政资源系统财务工作的重点任务，进一步提高征收率和入库率。 强化预算，严格按预算安排和使用各项支出，增强预算约束力。财政部门要充分利用政府采购、集中支付、账户控制等制度，在预算批复、审核、资金拨付等环节上，严格按预算安排各项支出，不让预算单位有无预算、超预算支出的资金余步。对部分预算单位存在的住房公积金问题，建议财政部门组织对所有预算单位的住房公积金情况进行一次全面清查，统一计提依据，统一计提比例。各预算单位要加强对人员经费标准和范围的控制，加强对公用经费的管理，特别是对业务招待费的控制，要强化遵守财经纪律的意识和增强法制观念，进一步提高遵纪守法的意识和遵守财经纪律的自觉性；对项目支出，做实预算，细化项目。区分项目类型，严格控制费用性项目经费的编制，避免财政资金在使用过程中的损失和浪费，同时，还要健全项目资金管理责任制，硬化预算约束，特别要切实加强专项资金的管理。分类处理，事不宜迟地开展往来资金清理，堵塞部门预算管理漏洞。严格意义上讲行政事业单位的往来资金也是国有资产，占用了大量的财政资金；同时，多年审计结果也反映这些往来资金中还含有一定数量的结余性资金，成为部门违规收支的“窝点”。这些资金如不及时清理，将会形成损失，而且这一资金具有清理越迟损失越大的规律。鉴于往来资金数额大、形成时间长和原因复杂、清理难度大，我们的基本思路是：按往来资金清理难易程度分类，容易清理和经努力能够清理的，力求由部门清理，实在难以清理的借鉴 国家对不良金融资产管理方法清理。由部门清理的要明确各部门和各单位的责任，不清有责，清则有功；同时还要给予部门清理积极性，因为既费精力，又花成本，对清理成绩较好要有一定补偿。对实在一时难以清理到位的往来，则借鉴国家对不良金融资产管理方法清理。整个清理国有资产管理部门应对行政事业单位的往来资金清理负总责。（**市审计局周淮南）