基层政府体制性冲突与治理危机

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1、.基层政府体制性冲突与治理危机　　深入观察基层政府内部的运行过程，可以发现，虽然整个政府系统在政治语言上具有高度一致性，但是，实际的政府运行充满了矛盾。在许多情况下，基层领导干部不仅不太认同上级政府的政策措施，也不太认同上级领导的能力品行；基层党委部门和行政部门的权力纷争在增加，行政系统自身不同部门之间的矛盾也在增多。所有这些冲突，都严重损害了政府权威和治理的效率，直接造成乡村治理的低质。进一步说，是政府本身的体制性冲突造成了乡村治理不善。不论经济增长，还是公共服务增加，都不能自动解决这种冲突。治理危机既困扰中央政府和地方政府，也困扰基层官员和基层民众。　　基

2、层治理状况是国家治理能力的集中体现。或者说，国家治理体系和治理能力的有效程度，要通过基层治理的绩效反映出来。..　　显然，当下的基层治理存在突出问题。这些问题主要表现在两个层面，一个是社会层面，一个是政府层面。从社会层面看，乡村社会冲突加剧，乡村民众针对基层政府的抗争活动增加，包括冲突的种类增加、介入冲突的社会群体增加、冲突的总体规模也在扩展；从政府层面看，不同层级政府之间的关系趋于紧张，上下级政府之间、同级政府部门之间，彼此间信任下降，互动中的不合作增加。这种政府体系内部的信任下降和摩擦增加，不仅表现在行政机构之间，也表现在党组织和行政组织之间，还表现在政府

3、组织与社会组织之间。社会层面的冲突与政府体制自身的冲突有着内在联系，政府体制的自身冲突直接孕育催生了大量社会冲突。　　现在基层乡村陷入了“强发展”与“弱治理”的困局　　如果把“发展”与“治理”作为观察中国乡村的两个视角，可以说，现在基层乡村陷入了“强发展”与“弱治理”的困局。进入新世纪十多年来，中国农村的发展形势良好。农民收入快速增长，公共物品供给快速增加，农民生活显著改善。但是，从治理的角度看，快速的发展并没有带来良好的治理，或者说，治理的质量并没有获得与经济社会发展相适应的提升，相反，诸多方面治理的质量还在下降。这种“强发展和弱治理”的现象，不仅成为人们理

4、解中国发展的困惑，而且也在加剧社会的紧张和不安，并引发人们对于未来中国走向的疑虑。　　如果历史地考察，可以发现，这种发展与治理的不平衡并非始于近十年。　　1980年代中后期，农村中的冲突现象开始显现，政策语言的表述是“干群关系紧张”“群体性事件增加”..，大量冲突围绕农民税费负担而展开。当时，中央政府规定了农民税费负担的标准，并加强了对地方政府行为的监管。与此同时，各级政府强调：解决农民负担过重，根本上是加快经济发展问题，提高农民收入。“发展是硬道理”被提到更高程度。在整个1990年代，农村经济保持了较快发展，但是，农民税费负担引起的社会冲突迅速增加，如地方政

5、府强制农民集资修路、建学校、发干部工资等生出各种抵抗，冲突规模不断扩大，冲突程度不断激化。可见，经济发展和收入增加并没有解决农民负担问题引发的乡村冲突，治理危机仍在加深。　　从2000年开始，中央政府决定开展税费改革，并在2003年决定全面取消农业税。同时，决策层认识到：农村冲突增加的基本原因，是政府过度注重经济发展，而忽略了公共服务和公共物品的投入。由此，农村政策的基调确定为“少取，多予，放活”。政府开始重视农村公共服务改善，在基础设施、教育、医疗、养老、农业生产补贴等方面投入大量资金。这些惠农政策受到了农民的高度评价和积极拥护。但是，在公共服务和农民生活显

6、著提升的条件下，农民与政府的关系并没有根本改善，冲突和抵抗仍然广泛发生。近几年，对于基层政府来说，“维稳”任务日益沉重，成为政府工作中最头疼的事情。由此看来，不论是快速的经济增长，还是重大的公共物品投入，都未能从根本上改善乡村治理。　　政府本身的体制性冲突造成了乡村治理不善..　　探索中国社会冲突加剧的发生发展过程，还应该着眼于政府体制本身。　　考察发现，当前的政府治理体制存在着内在的逻辑冲突。为改善治理而推进的体制性措施，演化为两种方向相反的体制性力量，在政府系统内部同时并存、相互纠缠、持续冲突，消解政府治理效果，导致社会冲突加剧。这种体制性冲突，既扭曲了中

7、央与地方不同层级政府间的关系，也扭曲了同一层级政府内部不同部门之间的互动，还在整体上损害了政府体制本身的合法性，成为地方治理危机的关键性成因。　　政府运行的体制性冲突主要体现在如下方面：　　预算管理的体制性冲突。最近几年间，中央政府已意识到1990年代中期以来不断集权带来的问题，开始探索扩大基层政府权力的改革，其中最重要的是“扩权强县”，核心内容是预算财政关系的调整，实行“财政体制的省直管县”..，减少市级政府在财政预算方面对于县级政府的控制，同时，将一些市级行政管理权也下放到县级政府。但是，在具体预算安排和财政管理上，上级政府却对基层政府提出越来越具体严格的

8、要求。上级政府（包括中央、省、市）经常