从人治到法治还要走多远

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1、从人治到法治，我们还要走多远？2014-11-0209:14　来源：人民论坛网作者：中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师杨阳；中国政法大学政治与公共管理学院副教授谭兰英　　中共十八届四中全会主题是“依法治国”，公报对“依法治国”的性质、制度基础、总体目标、主要任务作出了详尽的阐述，在中共历史上第一次提出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”的法治国家建设目标，极大地丰富

2、了“依法治国”的理论内涵，也进一步拓展了这一理论在中国社会治理过程中的实践空间，必将对中国社会的治理模式的转变、政治运行过程、行政决策和行政执法、司法制度等产生深远的影响。　　在漫长的传统社会中，中国文明形成了较为独特的治理模式。庙堂内的皇帝---官僚士大夫与庙堂之外的乡绅—儒生形成了较为稳定的联盟关系。作为社会的治理主体，他们以儒教意识形态为主要的知识背景、思维方式和价值准则，在处理各种政治、行政和司法事务中，逐渐形成了相对固定行为模式。虽然当时的法律在社会治理中也扮演着重要的角色，是治理者不

3、能随意违背的重要准则，但是因为法律难以规范千差万别的具体事务，在实践中，往往需要治理者根据儒教意识形态的原则做出临机决断和自由裁量，各层级、各部门主官的主观意志往往成为行政和司法决策中的决定性力量。　　新中国成立之后，由于相关法律制度的缺失，在很长一段时期内，各级党政机关都是依靠“红头文件”来指导和规范自身的工作。因为这些“红头文件”，给予各级党政机关的只能是对某些问题的原则性指示，其规范类型与法律原则相近，远不能具备法律规则所特有的具体而微的规范效力，因此，事实上，仍是赋予各级党政机关较为宽泛

4、的自由裁量权。　　改革开放以来，中国的立法进程有了跨越式的发展，包括行政法规在内的各种法律规范逐步地建立健全起来，但是由于改革本身所必然具有的创新性和革命性本质，突破各种条条框框的束缚本身，在许多时候，就难免会有超越现行法律规范界限的可能。再加上各级党政机关在推动地方经济建设过程中，每遇社会矛盾，在解决中，为节省成本、提高效率，很少考虑现行法律规定，往往选择法律以外的解决途径，有时甚至不惜通过法外交易来化解矛盾，实现廉价的稳定目的。　　以上之治理方式，在本质讲，仍带有明显的中国传统的儒家式人治特

5、征。虽然在某些时候或某些具体的个案中，可能达到节省行政成本、提高决策和执行效率的效果，但总体上却是导致全国范围内政出多门、政令不一、司法不公、地方保护主义盛行、矛盾集聚、群体性事件频发的重要症结之所在。因此，大力推进“依法治国”，做到科学立法、严格执法、全民守法，最终必将完成对上述人治主义的治理模式的革命，构建起以法律为基本准则的现代治理模式，极大的提高政府的治理能力和社会治理效率。　　依法治国，社会治理的法治化模式的构建，需要有较为完备的法律体系。这种法律体系不是以“统治”或“维稳”为目的，而

6、是以彰显“权利公平、机会公平、规则公平”为主旨，以“保障公民人身权、财产权、基本政治权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”为目的。它必须凸显全国人大作为最高立法机关的立法主导地位，杜绝政府及其部门越权立法的现象，建立起行政机关在人大指导下起草行政法规的运作机制，完善有广大公民参与的相关立法程序，实现民主立法和科学立法。　　客观地说，经过30多年的立法工作，当今中国，依法治国的最大障碍已经不是法律制度的缺失，而是有法不依、执法不严、执法不公，进而导致执法环境的不断恶化。当然，

7、某些地方党政机关在工作中有法不依、执法不严，也有一定的客观原因。近年来，地方政府经济社会发展和社会维稳的压力越来越重，为快速推进本地经济发展、提升各项经济指标，地方政府在很多项目开发中往往采取先建设、后报送审批的做法，明显违反国务院相关法律法规的规定，这不仅造成很多项目在建设初期缺乏合法性依据，处于非法状态，也导致这些项目一旦引起纠纷，地方政府很难挺直腰杆严格执法，依法保护权利人的合法权利，不得不对闹事群众姑息迁就，最终导致恶性事件的爆发。近期云南晋宁县晋城镇富有村发生的血腥事件就是一个典型的案

8、例。　　公报中要求各级党政机关都必须对行政决策进行合法性审查，建立公众参与、专家论证过、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的“重大行政决策法定程序”。这意味着各级党政机关在行政决策的过程中，不仅要考虑到决策的民主性、科学性，还必须注重其合法性，不能再以时间紧、任务急等理由为各种违反国家相关法律法规的工程、项目、任务擅自打开方便之门，也意味着在任何行政工作中，国家的法律法规都必须首先得到维护和遵守。通过政府的守法、保证决策的合法性，以确保执行的严格性和有效性不论是确保行政决策的合法性，还是确保行政