从人治走向法治

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1、从人治走向法治十年的发展变化　　1986年到1996年十年间，中国继七十年代末至八十年代前期所进行的重大变革以来，在社会、经济、文化等各个方面取得了举世瞩目的发展，发生了将对下一世纪产生深远影响的两个转变：即经济体制由计划经济向市场经济的转变；行政管理方式由人治向法治的转变。对于后一个转变（前一个转变不是本文研究的范围），我们仅从下述几个方面的事实即可窥其概貌。　　（一）行政机关从主要依政策办事到主要依法办事　　八十年代以前，中国行政管理基本是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事*1。至八十年代前期，这种情况开始改变，国家开始

2、制定法律、法规，逐步以依法办事取代行政仅依政策、依领导人指示办事*2。但这个进程很艰难。这个时期，整个社会虽然较为重视法制，但对法制的认识却有片面性：当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法，只知司法的依法办案，而不知行政的依法办事。直至八十年代中期，中国尚缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志根据国家民主政治和商品经济发展的情况，认识到要在国家管理领域加强法制的特殊重要性，提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过

3、渡到不仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”*3。行政法学者更是在八十年代初就呼吁国家应重视和加强行政法制，在行政管理领域实现依法办事，依法行政*4。但大多数学者和国民就依法行政达成共识，并将依法行政作为国家行政管理的一项原则确定下来则是八十年代中期以后的事。1986年笔者曾在所著《行政法概论》一书中提出了行政管理法制化（即依法行政）的原则，并将其内容概括为“在行政领域做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”*5。1989年，罗豪才教授应司法部法学教材编辑部之约主编的高等学校法学教材《行政法学》提出了行政合法性原则（亦即依法行政原则），并将该原则分解为四项具

4、体要求：（1）任何行政职权必须基于法律的授予才能存在；（2）任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律；（3）任何行政职权的委托及其运用都必须有法律依据，符合法律要旨；（4）任何违反上述要求的行政活动非经立法机关事后认许，均应宣告无效*6。1993年八届全国人大第一次会议通过的李鹏同志所作的《政府工作报告》则正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。《报告》明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范”*7，1996年八届全国人大四次会议通过的《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于〈纲要〉

5、报告的决议》更进一步将依法行政，依法治国，建立法治国家作为国家的治国方针。《决议》指出：“要坚持和实行依法治国，积极推进社会主义法制建设的进程，加强立法，严格执法，不断提高广大干部和群众的法律意识和法制观念，努力建设社会主义法制国家。”*8由此可见，1986年到1996年十年间，依法行政原则在中国逐步形成并最终正式确立。与此相适应，中国行政管理各个领域、各个方面的法律法规也逐步健全、完善。这个时期，全国人大及其常委会通过了近200件法律或决议、决定，其中大多数涉及行政管理。如土地管理法、税收征收管理法、城市规划法、环境保护法、食品卫生法、技术监督法、广告法、反不正

6、当竞争法、消费者权益保护法、海关法、教育法、银行法、保险法、统计法、审计法、档案法、律师法、劳动法等。这些法律所调整的领域，在十年前都还是法律的空白区。正是依法行政的原则和依法治国的方针在形成过程中，同时促进了法律在这些领域和其他领域的逐步健全、完善。　　（二）官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”　　中国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长久的历史。但中国法律史主要是刑法和刑事诉讼史。民法和民事诉讼在中国法律史中位置很低，行政法和行政诉讼则几乎没有地位。就“民告官”的行政诉讼而言，历代的法律虽然没有禁止“民告官”，但法律的运作实际上只允许“官告民”，而不允

7、许“民告官”。不仅不允许民告官府，民告官员个人实际上也是非常困难的*9。中华人民共和国建立以后，宪法虽然规定民可告官*10，但直到八十年代以前并没有建立真正规范化的“民告官”制度（行政诉讼制度）。法律的实际运作仍然是只允许“官告民”，而不允许“民告官”。1982年，五届全国人大常委会第二十二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》第一次规定人民法院可以按照民事诉讼程序，审理法律规定的行政案件（即民告官案件），之后，1989年，七届全国人大二次会议通过独立的《行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度*11。该法于1990年10月1日起施行，到现在已有六年多时间。这六

8、年的运作虽