论中国环境法基本原则的立法发展与再发展

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1、论中国环境法基本原则的立法发展与再发展【内容提要】作为我国最主要环境立法的《环境保护法》应当明文规定环境法的基本原则。2014年修订该法时，新增了有关环境保护原则的专条，这是我国近35年环境立法史上首次以立法明文宣示环境法的基本原则。对于环境法学者而言，此过程虽漫长、艰难，但其进步意义明显、巨大。新法所确立的“保护优先”、“预防为主、综合治理”、“公众参与”和“损害担责”等四项环境法基本原则，依次应是学理上的“(环境)风险防范”、“预防(环境)损害”、“公众参与(环境保护)”、发展了的“污染者付费”原则之立法表述。就法律解释、法律执行、立法技术而言，环境法基本原则在未来中国仍有寻

2、求新发展的必要和空间。2011年《环境保护法》修改被列入第十一届全国人大的立法计划，之后历经四次审议、二次公开征求意见，三年后终于尘埃落定。2014年4月24日举行的第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法修订草案》(以下简称“新《环境保护法》”)，该法第5条明文宣示了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，在我国环境立法史上，这是环境基本法对环境法基本原则的首次直接规定，无疑具有非凡的历史进步意义。若要准确解读该条内涵，则需结合对该条立法过程和新法总则相关条款的分析，本文拟尝试之。【关键词】环境保护法；风险防范；损害预防；公众参与；

3、损害担责【正文】一、《环境保护法》应明文宣示中国环境法的基本原则关于《环境保护法》的定位，我国环境法学界一直存有争议。[1]笔者一直主张将《环境保护法》定位为我国的环境保护基本法，并逐步发展达到这一目标。正如汪劲教授所总结：“无论是从借鉴西方国家(地区)的环境立法实践出发，还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律。”[2]汪劲教授认为，环境法基本原则“是指环境法在创制和施行中必须遵循的具有约束力的基础性和根本性准则”，“环境法基本原则既是环境法基本理念在环境法上的具体体现，又是环境法的本

4、质、技术原理与国家环境政策在环境法上的具体反映”。[3]环境法基本原则应是经由环境立法“16所确认并反映环境法本质和特征的原则，是贯穿整个环境法体系、具有普遍意义的指导性原则”。[4]根据法理学家的揭示，“法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性”。[5]“正所谓贯彻于法律运行的始终者方为基本法律原则，而部门法的基本法律原则能确保法律规则在法律的制定、解释、执行和司法各环节始终保持其统一性，并能有助于解决上述各法治运行环节可能出现的冲突。”[6]从最优理论模型角度出发，一国的环境保护最主要立法(无论环境

5、基本法、环境综合法、环境法典，或者环境政策法)应对环境法基本原则予以明文规定。在阐释环境基本法与环境法基本原则之间的关系时，汪劲教授也指出：“环境基本法在一国环境与资源保护法律体系中处于最高位阶”，环境基本法“需要规定国家环境与发展关系的基本准则”，“并确立与单项环境与资源保护法律相互关系以及在实施中正确使用法律的关键”，上述内容“不可能全部在以保护环境要素为目的的单项环境与资源保护法律作出规定，只可能在环境基本法中作出明示”。[7]2012年12月20日，在北京参加汉德研究所主办的“《环境保护法》修改思路”专家研讨会发言时，王灿发教授也表达了对《环境保护法》规定环境法基本原则必

6、要性的坚信，他的发言原话为：“在今天会议八个主题外，我觉得应该增加一个主题：环境法原则。现在修这个法，如果我们环境法基本原则不转变的话，在理念上就没有转变”。[8]其实，以一国最主要的环境立法明文宣示一国环境法的基本原则是一种比较先进的环境立法模式，其立法资源的配置效率相对最高，这一趋势已经为部分国家的环境立法实践所证实。例如，作为大陆法系环境综合立法之代表的2002年俄罗斯《联邦环境保护法》于该法第一章“总则”的第3条“环境保护基本原则”专条分二十三个自然段列举了该国环境法基本原则。[9]又如，作为当代仅存的两个环境法典立法模式之一的法国《环境法典》，[10]其卷一为“一般条款

7、”(BOOKI,CommonPmvisions)，在正式编入各编条文之前，该卷特意编入了2002年第276号法令[11]的两个法条，其中，第L110-1条第II款明文列举了四项环境法基本原则。[12]基于比较法的考察，汪劲教授也得出结论广比较各国的环境立法，对环境法基本原则规定得比较明确的一般是环境基本法或者环境法典之总则部分。”[13]16将《环境保护法》修改为我国环境保护领域的基本法并在其中写入环境保护的基本原则，不仅是多数环境法学者的梦想，也是环境保护行政执法部门[14]和