土地整理风险成因及防范机制构建基于委托代理视角

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1、土地整理风险成因及防范机制构建一一基于委托代理视角土地整理风险成因及昕范机制构建◎张明摘要:土地整理是我国实现耕地动态平衡的重要手段.因土地整理收益的外部性及收益表现的延迟性更须加强其风险管理•木文基于委托代理视角审视了土地整理项目的特点，全面分析了土地整理委托代理的风险特性，从沟通渠道，评价体系以及制度建设等方面提出了土地整理风险防范和管理对策.关・.｝词:土地整理委托代理风险防范，引言我国经济的高速发展给人们带来物质财富的同时，也使得人地矛盾愈来愈尖锐.2005年4月，国土资源部公布了2005年度全国土地利用变更调

2、查结果显示，截至2005年1O月,全国耕地面积183亿亩，离“^一五”规划确定的未来S年耕地保有量18亿亩约束性指标仅剩引8万亩.2005年度全国耕地比上年度净减少542.4万亩,而中国的人口却以每年近1000到1200万人的速度在增长,人均耕地只相当于世界人均的・43%.为实现有限国土资源可持续利用冃标，各地区必须保持耕地”占补平衡”，利用现有存量土地，通过提高土地利用率，改变用地结构而腾出土地”实现我国可持续发展的重要措施•土地整理作为落实我国基木国策，确保我国粮食安全,实现耕地总量动态平衡战略，解决经济发展与耕地

3、保护的土地供求孑盾，协调生态环境和自然资源与经济社会发展Z间关系的主要手段已被广泛采用.国土资源部2003年3月所颁布的《全国土地开发整理规划>(2001—2010)中指出，土地整理（LandConsolidation）是指"采用工程，生物等措施，对口,水，路，林，村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产，生活条件和生态环境的活动”.土地整理工程历时长,耗费大，牵涉面广,损益难于计量•因而必须对整理过程中可能出现的风险进行识别，分析，评估，进而管理和防范风险•本文基于委托代理视角对土地整

4、理风险进行了初步的分析和探讨拼提出了相应的风险防范机制.二，土地整理的多重委托代理特征1,民众与国家间的第一层委托代理关系从二十世纪七十年代末起,我国已经在农村广泛实行了家庭联产承包责任制，将土地承包给以家庭为单位的生产组织,并且强调农村土地政策会”三十年不变”或”五十年不变”,也即在此期间农民享有土地承包权，任何组织或个人不得非法剥夺,在当前建设和谐新农村的新形势下，更不允许随意剥夺农民的土地承包权，不断强化农民的土地承包权.但我国《土地法）明确规定农村土地属于集体所有，任何个人对任何农地均不享有所有权，农地终极所有

5、权属于国家•土地所有权的集体属性以及土地承包权的分割和细碎决定了土地整理不可能由农民自发组织进行.目前我国所开展的土地整理活动均是因应国家利益的需要,由代表国家的各级政府部门负责牵头组织实施，农民一般被动参与•无论是哪一级组织机构，具体负责执行的官员或是农民,其所掌握与运作的公共权力，公共资源（如土地）亦都是一种信托,是全体民众在隐含的契约条件下，将公共资源（土地）委托给政府或官员负责管理与经营，并在适当的时候开展土地整理活动.杨?巴泽尔（Y.Barzel）认为，在任何社会制度下，即使是在严格的私有制下，都不存在绝对的

6、或无条件的私有权利，任何人的私有权利在一定程度上都会相互影响与相互制约，牵制私有权利的正常实施与获利，即权利的稀释或残缺•每个人要使自己的私有权利得到保证，必须让渡部分私有权利，将各自享有的私有权利部分地置于公共领域中,这部分置于公共领域中的私人权利委托给一个机构或个人来实施并保证获利，这个机构就获得了所有民众委托的公共权力,这个机构首先就是政府•政府接受民众的委托代理运行民众的权利•第一层代理关系就产生了•根据以上理论,土地整理的对象一土地,其终极所有者应为广大民众，只是由国家代理经营管理，因此在民众与政府之间建立起

7、了土地管理权限的第重委托代理关系.2,国家与地方政府Z间的第二层代理关系国家取得土地资源后，依照一定的程序和权力结构,将土地（包括农村土地）再委托给各级政府进行经营和管理，因此在制度上，客观上形成了不同层级政府之间的委托代理关系.我国农村土地名义上是由农村集体组织所有，但目前的7—村，乡（镇），县级官员的选拔和任用机制决定了农村土地实际上是由各地方政府所占有，使用和管理.《土地管理法实施条例）也明确规定了土地各项权能的代理机构，由这些代理机构来行使国家对土地产权的部分权能，土地产权的这种多层代理关系便从法律形式上予以了

8、明确，从而形成土地整理中的第二层委托代理关系.1,各级政府与土地整理组织之间的第三层代理关系各级政府从国家那里受托土地经营管理权能之后，又将其中的土地整理工作委托给了各级土地中心或是土地储备中心,由中心来代理土地整理任务，由此形成了土地整理的第三层委托代理关系.从目前各地的实践经验来看•土地整理主要是由土地储备委员会和土地储备中心