授权立法混乱状况亟待整顿

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1、作者：曲耀光來源：京论文出处：生产力之声论文分类：法学发表时间:199412授权立法混乱状况亟待整顿授权立法的混乱主要表现在授权立法机关过于慷慨、过于宽容地将白己手中的立法权一股脑儿地授予了行政机关，尤其是税收立法问题较多。授权机关监督不利，对授权立法中存在的问题没有采取有效措施，致使授权立法的权威严重受损。最高国家权力机关应尽快收回税收立法权，以整顿税收立法秩序，同时在我国建立起严格的授权立法控制制度。授权立法混乱状况亟待整顿曲耀光授权立法指拥有立法权力的机关在一定情况下，通过一定形式将木权授了其他机关或地方组织，由这些机关或组织在一定条件下行使，授

2、权机关保留控制权的制度。我国全国人人于1955年和1959年作出授权全国人大常委会制定单行法规和修改法律的决议，进入80年代后，通过具体授权法案的形式授权国务院或地方权力机关制定法规的作法得以发展和广泛运用。我国授权立法内容存在的问题授权立法的内容指哪些方面的立法权可以授权其他机关行使，哪些方面的立法不能授权。虽然，在世界各国的宪法和法律文件屮，明确规定哪些权力不能授出的现象并不多见，在不同国家，不同历史时期，对授权立法内容的限制也并不相同，但有一点可以肯定，立法机关授权立法必须节制，不能过于慷僦。这样做的根本理由是保持立法机关的主要立法者地位，保证基

3、本政策性决定由直接向人民负责的机关制定，而不是由所委任的机关制定。我国授权立法机关则过于慷慨，将自己手屮一些极重耍的立法权力过宽容地授予了行政机关。例如，从批界各国的授权立法实践看，一般不把税收立法权授出。因为税收立法是立法机关的专用权力，其基本依据是“无代表即无税”(NOtoxationWithoutrepresentation)原理。这一原理的基本含义是,如果一种赋税不经过国民或其代表的同迂，则不能征收，否则就是违法或无效的。实际上，在英国、美国、H本等大多数国家，一直把税收立法权严格掌握在国会手中，行政机关只能在国会有限授权怙:况下就税收问题进行

4、解释或谨慎地行使行政自由裁虽权。1984年9月18S,我国全国人大常委会却通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，这样行政机关几乎垄断了税收立法权。如果撇开授权决定，从我国的税收立法史中，我们仍然可以发现，我国税收立法权主要掌握在行政机关手中。据统计，新税制改革以前，在我国全部税收法律文件屮，全国人人及其常委会制定的税收法律只有4个，仅占10%左右，其它文件的近80%为国务院所制定，另有10%左右的文件为财政部、税务总局、海关总署所制定。实行新税制后，共有24个税种、23个税收行政法规和有效税法出台（包括海关法）,其中全国人

5、大及其常委会制定的税法只山全部文件的15.2%,而国务院制定的税收行政法规则占84.8%。如果加上税收征管法，全国人大及其常委会制定的税法文件也只占21%,而国务院制定的则占79%。税收立法的这种状况在世界上是罕见的，由此产生许多弊端。最高国家权力机关应当采取必要措施整顿税收立法秩序，将税收立法权收归H己行使。在实行分税制的情况下，省级权力机关应当有制定地方税收法规的权力。我国授权法案存在的问题根据-•般经验，授权法案应该包括儿方而的内容：其一，应以单项的、具体的授权为其表现形式，不实行或禁止整批授权（乂称空口授权）；其二,授权应有较明确的时间、范I韦

6、I、程序要求和各项控制措施；其三，授权应有明确的主题和正当的理山；其四，授权应有严格的监督控制制度；其五,授权一般不延期，需要延期，由授权机关另行授权；其六，授权宜通过正式的授权法案确定下来，不宜通过口头形式进行。而我国授权法案的悄况乂如何呢？通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》我们可以发现我国授权法案存在的带有普遍性、规律性的问题。现将全文抄录如下：“第六屈全国人民代表人会常务委员会第七次会议根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加

7、以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院发布试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外资企业。”这个授权决定存在以下的问题：首先，这个授权决定没有讲清授权理由。或许时机不成熟，需要探索经验是导致这次授权的事实理由，但这个理由站不住脚。因为任何一个社会都没有足够的现成的经验可供立法机关借鉴，并「L,现在大多数法案是由政府提出的，这已经为代议机构履行立法权提供了极人的方便。具次，这个授权决定是整批授权。从内容上看，国内税收立法的权力人多授予了政府。整批授权是税收立法的大忌，因为整批授权无法控制，极易导致大权旁落，损害立法机关的尊严。在大

8、多数国家中，整批授权是不允许的，甚至是被禁止的。再次，这个授权决定在吋间上含混不清。“在实施国