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議麵議藝ｉ画藝議議誦１１１１議ｉｉｉｉ．？．＊＇．’‘‘＇．．？—叫、＊＇、——．．＇、；ｌ古３如：；＞！．＼－啦户．■＇－＂＇一＾ｂ．－三，．．：公ｓ，密级开．中图分类号－户Ｓ＿，．許嗦心：，一‘？＇－－、‘＞‘—ｔ占一：ｎ０４５６３２０ｌ６ｌ０邮６８ＬＷ．ｖ．分类号：、论文编号３７０２０２０３－吉＂＿学巧＿ｊ‘．、—＇＇’．．－ｉ‘—喘：Ｉ兴礙听，＼处！户＇一１馨人束射部乂聲戀讀＾｜＇辑＾，１證；Ｊ硕±学位论文．為；？刻’＇、、．、’’、．气．＇．、、．：．－，別＇取．；．、，、－－？．－，讀、一＂一、、—？？？？处？、？、■．，、．、、、：？、’■‘、＊、？？八、＞＊？＝＾＼：＇、＊‘：’‘－、．一，＇、‘＇八．．＊－Ｖ．心．＇Ｖ京：：：，＂一，进＊公＇．’．＂？■．■每－＊＊■＊，？．．，＇＊■＊？＇？．…？．一？Ｉ＇？、；．－？．．；．＾＇？、．一一Ｗｌｊｉ．Ｖ、‘？．主＊占１，；｝二－、‘一护＇＇：－‘－山－一＞把去＼＇二气二＇—．：如立＇‘．＇，一’…－一．‘，，．．，．．．．‘．．；’、．；皆？■＇．＇＞一．产＊ｔ；ｒ＞．ｉ＊一．．：ｔ．、．占＇＾■＇―—、？，．－－Ｍｉ＜：片乂ｆｏ我咕Ｖ．古．’＾八＇．ｒＶ班側－為，化我老服业发展的财税政策研；进国养务究巧复扣．、？‘、？ｋ巧反－八－．‘．、’、．．－＇．：—二－．．扣作，．，．，满、７可巧乌Ｋ心．．；山马、塔驴滿；？＊昔皆：舉翻兴普ｆ泰５齊Ｓ髓薄麵輪議再满類；蠢澤＇禱｜＾．饌嗦造Ｖ如尹；獅爵養議龜：議＾誦豁繫賴裝一．一＇一、－－一‘￣．＇‘一＊．—．一‘，＇一－Ｌ＞？占－、＂—一．‘．－乃、：二，絮Ｖ＇－．．中？八。／：巧姓晚慧＂、作名杨、為７Ｖ入，、心／枝＞濟於＇．‘＇－知；冷＇端巧、巧，：／甚南与．門．巧；常户化巧满船Ｙ济扫心藏苗－．‘、、、？、．＇？、￣化学科专：财政学ｆ、＇八－為’Ｖ＼滿、ｆ心户‘＇、，’．．ｖ，：．；、、冰．＇，、Ｖ，＼ｋＭ＿＇技’。‘．．’＇、＾＇．．．，．？；：：．：）．气王巧（Ｖ；．指导教师爱副教授７若＼、游＆＇＇．衰巧皆．：攝Ｖ讲马苗海芭；獨货百游寶冷，茲黎礙觀纖鑛中户＼’祭－’一＇＇心’．．＂？。’＂冷、．卢辟；财矣养学院政税务学院连奔女一产’一；＇‘Ｉ义－；、－，＾、：＇：Ｖ．？去；黃＾，ｒ种，八’＇＇’‘’－－＇电义＇－、‘＾．：＞：ｌ．．分／：，：ｓ、六知＾今；：＞；｜苗，；＇’．。＇＇＊：；－：巧；命Ａ巧斬＾、知．试谓铅／／种站苗謂端資‘咯Ｃ？姑蠢＞Ａｈｒ呼霉？〇．‘－二〇巧五年’，月六－，又心／、．．片，接韓牠ｒ、．杰产＾Ｖ／；＼谋者嘯賴；誦譯霸夢蘇囊論誦禱晦權 中图分类号：密级：公开学科分类号：论文编号：37_020203_11045632016100068_LW硕士学位论文促进我国养老服务业发展的财税政策研究作者姓名：杨晓慧学科专业：财政学指导教师：王爱君（副教授）培养学院：财政税务学院二〇一六年五月二十二日 ResearchonFiscalandTaxationPoliciestoPromotetheDevelopmentofPensionServiceIndustryADissertationSubmittedfortheDegreeofMaster/DoctorCandidate：YangXiaohuiSupervisor：Prof.WangAijunSchoolofPublicFinanceandTaxationShandongUniversityofFinanceandEconomics 中图分类号：密级：公开学科分类号：论文编：37_020203_11045632016100068_LW硕士学位论文促进我国养老服务业的财税政策研究作者姓名：杨晓慧申请学位级别：经济学硕士指导教师姓名：王爱君职称：副教授学科专业：财政学研究方向：公共经济学学习时间：自2013年9月1日起至2016年6月30日止学位授予单位：山东财经大学学位授予日期：2016年6月 摘要摘要目前，我国已进入人口老龄化国家的行列，老年人口增长迅猛，人口结构老化的速度加快。同时由于家庭人口数的不断减少，传统的养老功能不断弱化。从政府的角度来看，政府由于近年来财力负担的持续加重，所提供的国家养老功能也不断弱化。如今，老年人的需求不仅在数量上增长迅速，而且还呈现出多样化、高层次化的趋势，养老服务市场供给不足与供需不对接并存，现有的服务已经不能满足多元化的需求。因此，需要改变传统的供给方式，鼓励多元主体参与到养老服务业的发展中来。养老服务业的非营利性和公益性决定了政府不能对此放任自流，市场也不可能独挡一面。因此，在养老服务业的发展中需要多方合作，政府应该在其中扮演好支持者和引导者的角色，并鼓励其他主体积极参与。政府的职责首先是应该完善相关的政策法规，为产业的发展提供政策支撑。其次，政府还要发挥财政政策和税收政策对行业的支持和鼓励作用。但目前，政府的扶持结构不合理，不利于整个养老服务业的综合发展。比如在公办养老机构和民办养老机构的财税优惠政策上是差别巨大的，这直接导致了民办养老机构运营困难，发展缓慢，社区配套设施落后，社区养老服务发展不足。现行财政政策不仅供给不足，且结构不合理，措施不到位，很难激励起民间资本投资养老服务业的积极性。政策供给不足成为瓶颈，导致养老服务业缺乏多元参与机制。因此，要切实形成以政府为主导，社会力量广泛参与的多主体、多层次养老服务体系，迫切需要完善推动养老服务业发展的财税政策。文章的理论基础分为理论阐述和作用机理分析两方面，为接下来的研究提供理论依据。以相关数据为支撑、结合SWOT模型，分析了养老服务业的发展现状，阐释了发展的内在优势和劣势，外部机会和威胁，从多个角度全面分析了目前发展取得的成效与面临的问题。在基于数据和案例的基础上，从宏观、微观两个层面梳理了现行财税政策存在的问题。然后，从国外支持养老服务业发展的做法和财税政策的选择上对国外可借鉴的经验作了总结归纳。最后，提出推动我国养老服务业发展的财税政策的改进建议。关键词：人口老龄化；养老服务业；财税政策；SWOT模型i 促进我国养老服务业发展的财税政策研究AbstractNowadays,ourcountryhassteppedintotherankofagingpopulation,thegrowthofagingpopulationisincreasingrapidlyandpopulationstructureisagingrapidly.Meanwhile,duetothecontinuousdecreaseofdomesticpopulation,traditionalsupportingfunctionisweakening.Fromtheperspectiveofgovernment,owingtothecontinuousaggravationoffiscalburden,countrysupportingfunctionprovidedbygovernmentisalsoweakening.Atpresent,therequirementscomingfromagingpopulationareincreasingquickly,andrepresentthetendencyofdiversification,thestructureofsupplyanddemandinpensionservicemarketisnotreasonable,currentpensionservicescan’tmeettheelderly’srequirements.Thus,governmentshouldchangethewayofsupplyingandencouragemoreparticipantstotakepartinprovidingservicesforagingpopulation.Pensionserviceindustryhasthecharacteristicsofmeagerprofitandcommonweal,whichdeterminesgovernmentcan’tletslideandmarketcan’tdoindependently.Thusthedevelopmentofpensionserviceindustryneedmulti-cooperation,thegovernmentshouldplaytheroleofsupporterandguider,andencouragesocialsubjectstotakepartindevelopingpensionserviceindustry.First,governmentshouldenactrelevantlawsandregulations,supplypolicyguidanceforpensionindustry’sdevelopment.Second,fiscalandtaxationpoliciesoughttoplayaroleindevelopingagingenterprise.However,thestructureofgovernment’sassistanceisnotreasonable,whichisnotgoodfortheintegrateddevelopmentinpensionindustry.Suchasfiscalandtaxationpoliciesinbeingbetweenpublicresthomeandprivateresthomeareabsolutelydifferent,theprivateresthomerunintotroubleanddevelopslowly,thecommunities’infrastructuresarenotenough.Becauseoftheinsufficientsupply,unreasonablestructureandmeasures,currentfiscalpolicieshavedifficultiesinmotivatingsocialcapital’senthusiasmtoinvestthepensionindustry.Insufficientpolicysupplyisbecomingthebottleneck,resultinginthelackofmulti-participantsinpensionserviceindustry.Therefore,Governmenthastheurgentneedtoii Abstractreformthefiscalandtaxpolicyifgovernmentwantstoformmulti-participantssystem,inwhichgovernmentistheleaderandsocialcapitalwidelyparticipate.Thetheoreticalbasisofthisarticledividesintotheoryillustrationandfunctionalmechanismanalysis,supplyingtheoreticalfoundationforthefollowingresearch.Thearticleanalyzesthepresentsituationofagingserviceindustrybasedondata,makinguseoftheSWOTmodel,thearticleclarifiesthemaininternaladvantagesanddisadvantages，externalopportunitiesandthreatsofthepensionserviceindustry.Fromthemacroscopicandmicroscopicaspects,thearticleanalyzesthemainissuesofthecurrentfiscalandtaxationpoliciesbasedondataandcase.Then,thearticleintroducesnationalexperiencesfromtheperspectivesofthedevelopmentmeasuresdonebyothercountriesandthechoiceinfinanceandtaxationpolicies.Finally,thearticlegivesimprovementmeasuresoffiscalandtaxpoliciesfordevelopingpensionserviceindustry.Keywords:PopulationAging;PensionServiceIndustry;FiscalandTaxationPolicies;SWOTModeliii 促进我国养老服务业发展的财税政策研究目录第1章绪论.......................................................................................................................11.1研究背景及意义..................................................................................................11.1.1研究背景...........................................................................................................................11.1.2研究意义...........................................................................................................................41.2国内外文献综述..................................................................................................41.2.1国内文献综述...................................................................................................................41.2.2国外文献综述...................................................................................................................61.2.3文献评述...........................................................................................................................81.3研究内容及方法..................................................................................................81.3.1研究内容及技术路线.......................................................................................................81.3.2研究方法...........................................................................................................................91.4创新点与不足......................................................................................................91.4.1创新点...............................................................................................................................91.4.2不足................................................................................................................................10第2章主要概念及理论基础.........................................................................................112.1主要概念界定....................................................................................................112.1.1人口老龄化.....................................................................................................................112.1.2养老服务业的概念.........................................................................................................112.1.3养老服务业与养老事业区别.........................................................................................122.2财税政策支持养老服务业发展的相关理论基础............................................122.2.1福利多元主义理论.........................................................................................................122.2.2基于政府与市场关系的微观经济学理论.....................................................................142.2.3产业初级发展阶段理论.................................................................................................162.3财税政策支持养老服务业发展的作用机理分析............................................172.3.1财政补贴作用机理.........................................................................................................172.3.2税收优惠作用机理.........................................................................................................19本章小结.....................................................................................................................20第3章基于SWOT模型分析我国养老服务业发展现状............................................213.1养老服务业内部优势分析................................................................................213.1.1新兴行业发展空间大，活力足.....................................................................................21iv 目录3.1.2养老设施发展速度快，养老产品多样化.....................................................................223.1.3服务对象公众化，服务机构渐趋成熟.........................................................................243.2养老服务业内部劣势分析................................................................................253.2.1养老服务供给量不足，供需不对接.............................................................................253.2.2社区养老服务业基础薄弱.............................................................................................273.2.3民办养老服务机构运营困难.........................................................................................273.3养老服务业外部机会分析................................................................................293.3.1老年消费市场潜力巨大，需求多样化.........................................................................293.3.2政府扶持养老服务业发展.............................................................................................293.4养老服务业外部困难分析................................................................................303.4.1老年人收入低，消费观念传统.....................................................................................303.4.2政府资源配置上的不平等.............................................................................................323.4.3政府支持力度不够，制度供给缺乏.............................................................................32本章小结.....................................................................................................................33第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析.........................................................344.1我国现有的支持养老服务业发展的财税政策................................................344.1.1支持养老服务业发展的财政政策.................................................................................344.1.2支持养老服务业发展的税收优惠政策.........................................................................394.2现有财税政策存在的问题................................................................................404.2.1对养老服务业的财政投入力度不够，投入量不足.....................................................404.2.2财政投入结构不合理.....................................................................................................434.2.3财政扶持方式落后，直接投资效率低.........................................................................444.2.4税收优惠覆盖面窄、优惠环节少.................................................................................454.3案例分析............................................................................................................464.3.1养老院的基本情况和经营现状.....................................................................................464.3.2养老院发展面临的主要问题.........................................................................................474.3.3从财税扶持的角度，分析养老院发展问题的原因.....................................................504.3.4本节小结.........................................................................................................................52本章小结.....................................................................................................................52第5章国外养老服务业发展财税政策的经验与启示.................................................545.1国外促进养老服务业发展的做法....................................................................545.1.1英国去机构化的社区养老服务业.................................................................................54v 促进我国养老服务业发展的财税政策研究5.1.2日本的看护保险制度.....................................................................................................555.1.3美国公私合作共赢的发展.............................................................................................565.2国外支持养老服务业发展的财税政策选择....................................................575.2.1政府补贴.........................................................................................................................575.2.2政府直接投资.................................................................................................................585.2.3社会保障.........................................................................................................................595.2.4税收优惠政策.................................................................................................................605.3国外经验对我国的启示....................................................................................615.3.1明确政府的作用.............................................................................................................615.3.2完善我国的社会保障制度.............................................................................................615.3.3加大财税优惠政策的落实力度.....................................................................................62本章小结.....................................................................................................................62第6章促进养老服务业发展的财税政策建议.............................................................646.1完善财税政策的原则........................................................................................646.1.1增强财税政策的系统导向性.........................................................................................646.1.2理清各级政府的支出责任.............................................................................................646.1.3坚持多元主体参与机制.................................................................................................656.2完善财政投入政策建议....................................................................................666.2.1财政投入采用更科学高效的方式.................................................................................666.2.2构建多类型补贴制度，提高资金使用率.....................................................................666.2.3优化财政投入结构.........................................................................................................686.3完善税收优惠政策............................................................................................696.3.1合理界定税收优惠对象，加强税收对民间资本的激励作用.....................................696.3.2增加对老年人及其家庭的税收优惠.............................................................................69本章小结.....................................................................................................................70第7章结语.....................................................................................................................71参考文献.............................................................................................................................72致谢.....................................................................................................................................75vi 第1章绪论第1章绪论1.1研究背景及意义1.1.1研究背景(1)人口老龄化背景人口老龄化指的是老年人口数量的不断增加和人口年龄结构的老龄化。国际上公认的老龄化有两个参考指标：一个国家60岁以上老年人口和65岁以上老年人口所占总人口的比重，前者达到10%，后者达到7%，那么这个国家就步入老龄化行列。依据这个标准,我国大约在2000年就已经成为人口老龄化的国家。到2013年末，我国①60岁以上老年人口数量已达到2亿，并且以年平均约3%的增长率继续增加。到2014年末60岁以上老年人口占总人口的比重已经达到15.5%。根据预测，到2030年我国②60岁以上老年人将达到3.5亿，到2050年约为4.38亿，占总人口的比重将超过30%，也就是说，到时候我国每三个人中就有一个老年人。根据图1-1的数据，我国60岁以上老年人口数量增长较快，2013年和2014年的增长率都超过了4%，所占总人口的比重也呈上升趋势。从2005年到2014年这十年时间里，老年人口的数量增长了0.5倍。与此同时，我国80岁以上高龄人口接近2400万，占老年人口总数的11%,高龄化突出。老年人口抚养比从经济角度反映人口老龄化的社会后果。老年人口抚养比是指非劳动年龄人口数占劳动年龄人口总数的比重。用公式表示为ODR（old-agedependencyrate，老年抚养比）=P65+÷P15-64×100%。虽然对老年抚养比的界定没有明确的标准，但通过比较老年抚养比在老龄化前后的变化，基本可以将10%作为步入老龄化行列的标准。由图1-2得，在2000年以前（我国未步入老龄化国家行列）老年抚养比基本都在10%以下，我国的养老负担相对较轻；而在2000年以后，老年抚养比变化很大，到2014年底我国的老年人口抚养比大约为13.7%，即100个劳动人口要养活接近14个非劳动人口，预测到2020年老年人口抚养比将达到16.9%，100个劳动年龄人口要①吴玉韶.中国老龄事业发展报告（2013）[M].社会科学文献出版社,2013②全国老龄办官网http://www.cncaprc.gov.cn/channels/37.html1 促进我国养老服务业发展的财税政策研究①养活近17个非劳动年龄人口，到2030年，抚养比将超过20%。中国人口老龄化使得劳动力供给不足，赡养老人的压力增大。老龄化问题将给政治、经济、社会稳定和和谐发展带来深远影响。人口老龄化带来社会压力，却为养老服务业的发展提供了新机会。这体现在，随着经济的发展、社会的进步，老年人的生活需求呈现多样化。不仅仅是衣食住行等基本的需求，还包括老年教育、老年旅游、老年理财、老年人追求自身价值等更高层次的需求。而目前养老服务业远远满足不了老年人的这些需求。在养老服务机构提供的养老床位方面，截止2013年底，我国每千老年人口的床位数为24.5张，而同时期发达国家平均每千老年人口的床位数为70张左右，差距明显；在位居养老保障第一支柱的基本养老金方面，截止2013年，我国城镇职工基本养老保险替代率44.13%，②已经低于国际劳工组织规定的养老金替代率50%的警戒线标准。需求与供给的不平衡将给养老服务业的发展带来机遇。250001821242162024315.51939014.9200001849914.3141776513.713.26167141598912.51534012121490111.6150001440811.0311.31060岁以上人口数量万人860岁以上老年人占总人口10000的比重6450002002005200620072008200920102011201220132014图1-160岁以上老年人口数据来源：2015年中国民政年鉴第37页①中国产业信息网http://www.chyxx.com/②朱远方,促进我国养老服务业发展的财税政策研究[D].暨南大学硕士学位论2015:7-82 第1章绪论3027.925222016.91513.7老年抚养比(%)11.99.99.21088.38.37.46.550195319641982198719901995200020102014202020302050图1-2老年人口抚养比数据来源：中国产业信息网http://www.chyxx.com/(2)家庭结构小型化背景与老龄化并存的还有城镇化。城镇化水平的提高使得越来越多的农村青年转向城镇、西部地区的青年劳动力转向东南经济发达的地区，导致“空巢”老人和空巢家庭的增多。据《中国老龄产业发展报告（2014）》披露，当前我国“空巢”老人占老年人口总数的比重达到50%，且预计有可能会突破70%。由于我国长期实行计划生育政策，生育率不断下降，城乡中大多都是4-2-1家庭，也就是一对夫妇既要赡养四位老人还要抚养一个孩子。根据第六次人口普查的数据，我国平均每个家庭的人口数大约为3.10人，比上一次人口普查时的3.44人，减少了0.34人。小型化的家庭结构使得子女赡养父母的压力增大，传统的养老功能受到威胁。加之城镇化的推动，传统的养老模式已经不能完全适应新形势下老年人多样化、高标准的需求。一边是老年人口不断增加，养老服务需求不断旺盛，一边是养老功能的不断弱化，在此背景下要保证老年人老有所养，老有所依，老有所乐，大力发展养老服务业、完善养老服务设施势在必行。3 促进我国养老服务业发展的财税政策研究1.1.2研究意义人口老龄化是关乎国计民生、关系社会稳定和谐的大事，加快发展养老服务业对积极应对人口老龄化具有深远的影响。目前，我国养老服务业的发展处于初级阶段，发展空间很大，但发展力度不够。家庭养老不断弱化、社区养老服务中心难以满足社区老人的需求，机构养老不仅绝对数量不足，而且入住率低，床位闲置问题严重。与此同时，养老服务质量低下，种类单一。因此，应该加快发展养老服务业,以更好的应对人口老龄化问题。同时，养老服务业的发展还不成熟，行业规模不足、秩序混乱，需要政府政策的引导和扶持。但财税政策在支持产业发展上还存在很多问题，财政投入不足，扶持结构不合理，税收的激励性不强等，都亟需改善。因此，本论文希望能够对支持养老服务业发展的财税政策提出改进建议。1.2国内外文献综述伴随着人口老龄化的不断加深，如何应对人口老龄化的挑战、抓住老龄化带来的发展机遇，成为越来越多的国内外学者研究的对象。而养老服务业作为积极应对人口老龄化问题的产业，受到很多学者的青睐，他们做了大量的研究。总结起来主要围绕着以下内容展开研究：养老服务业的概念界定、发展的必要性、发展中遇到的问题和应对措施、社会保障制度、财税政策的选择以及人口老龄化给财政带来的挑战等。现做综述如下。1.2.1国内文献综述(1)对我国养老服务业发展必要性的研究很多学者在研究养老服务业时，都对其发展的必要性做了充分的阐述。胡泊(2010)在《中国老年服务业发展分析》一文中指出21世纪是老龄化的世纪，我国的老龄化进程在世界历史上是前所未有的，人口老龄化将成为现在和未来首要的人口问题。同时随着经济发展社会进步以及家庭结构改变，传统的养老功能不断削弱，难以适应老龄化的需要。为了更好的应对老龄化，尽力满足所有老年人的需求，发展养老服务业4 第1章绪论[1]的紧迫性日益凸显。杨宏，吴长春(2009)的观点是：人口老龄化为养老服务业的发展提供了机遇，为经济的发展创造了新的增长点，未来我国老年市场的潜在需求巨大。养老问题包含老年人生活的方方面面，这就决定了养老产业是一个多产业综合的产业体系。于戈，刘晓梅（2011）指出随着我国60岁以上老年人口的不断增加，高龄化趋势的加剧，发展养老服务业迫在眉睫。老年人口总数的增多，不能自理以及半自理[2]老人和高龄老人数量的增长，为养老服务产业的发展提供了巨大的潜在消费。王国飞（2013）分析了养老服务产业发展的前景，他指出养老服务业已成为西方发达国家的战略性支柱产业和新的经济增长点，其老年人人均消费占到国家消费总量的20%以上，具有广阔的市场空间，所以顺应时代发展趋势，应该把发展养老服务业放在重要[3]的战略位置上。罗海平，凌丹（2013）指出养老服务业针对的虽然是老年人，但却是一个不折不扣的朝阳产业。未来中国将拥有全世界最多的老年人口、最严峻的人口老龄化，但与此同时中国也将拥有最多的老年消费人群。老年人收入的增加、消费观念的转变使得老年人的消费能力提高，加上四二一家庭的不断增多，这些都为我国养[4]老服务产业的发展提供了契机。(2)对我国养老服务业发展的问题与对策的研究吴玉韶(2014)从老龄产业的市场需求和供给方面，指出养老服务业发展面临的问题和解决对策，他认为目前老龄产业发展的现状主要有两方面的表现，一方面是老龄产业市场上很多产品和服务需求量不足，另一方面城市许多老人的需求得不到满足，这归根结底是政府和市场对老年人消费市场的有效需求认识不清所致，所以需要对市[5]场进行充分调研，准确定位。于戈、刘晓梅（2011）指出老年的需求要靠政府和市场共同来满足，政府主要起兜底的作用，服务要惠及所有老年人，因此政府满足的一般是老年人较低层次的需求。而市场所要解决的是某些有消费能力的老年人的高层次需求。但是目前我国养老服务业发展混乱，政府与市场职责不明、定位不清。老年服务作为一种准公共物品，必须要靠政府和市场合力来提供，因此必须正确分析政府和[2]市场在老龄产业发展中的角色。穆光宗(2012)主要是针对机构养老发展的问题做出研究，将养老机构发展面临的问题归总为六大类，并提出了化解养老机构困境的五大[6]战略。王莉莉（2014）在《中国城市地区机构养老服务业发展分析》一文中，分析5 促进我国养老服务业发展的财税政策研究了当前机构养老所面临的问题主要是机构定位不清、职能不明，服务内容单一、服务设施水平低、扶持政策不到位、民间养老机构发展困难、老年人的消费能力整体较低[7]。刘子君(2010)指出养老服务业发展无序，缺乏行规引导，我国的养老服务产业才刚刚起步，处于孕育状态，缺少有效的行业规范，养老服务缺口大，供需矛盾严重，养老机构不足，服务产品单一，老年服务市场不规范，很多养老机构和养老服务产品[8]根本没有考虑老年人具体的生活习惯，难以满足老年人需求。(3)对财税政策促进养老服务业发展的研究[9][10]在财税政策支持养老服务业发展方面，漆亮亮(2015),周清（2011）主要是从财税政策支持养老服务机构的发展入手，对现有的税收优惠政策进行了归纳梳理，认为，养老服务具有准公共品的属性，对民办养老机构的财税支持不能完全参照营利性企业的标准，应当实行分类、分层次的财税支持，缩小民办与公办、营利性与非营利性的政策差距，规范养老服务机构的财税政策。郑洁（2013）认为：财税政策应该为养老服务业的发展提供政策上的引导和资金上的保障，作为宏观经济调控的重要手段，财税政策应该加大对养老服务业的扶持力度，建立多方位的补助制度，健全行业[11][12]标准。龚锋，余锦亮（2011）通过构建两期OLG模型，分析人口老龄化与财政可持续性的关系，基于时间序列数据构建的门槛回归和门槛协整检验模型，验证了U型关系确实存在于中国老龄人口比重与财政可持续性之间，通过逐步延迟退休年龄，[13]提高社会保障水平来增强老年人的购买和消费能力。张俊，何东（2011）梳理了对养老机构的财税优惠政策和对养老服务人员的补助政策，政府应该承认非营利养老机构的合理获利，加大对养老服务业软件建设的财税扶持力度。张时飞（2009）认为加快发展养老服务业的关键是加大政府投入力度。目前老年社会保障体系不健全，养老服务业发展资金主要靠地方财政负担，中央财政投入有限，并从静态上估算了基本[14]实现养老保障制度全覆盖所需资金和基本建立城乡养老服务体系所需资金。1.2.2国外文献综述在人口老龄化与财税的关系方面，主要的研究成果有：Gokhale(1999)指出由于应对人口老龄化，欧洲政府担负着世界上几乎最高的隐性债务，财力负担很重，而在美国，人口老龄化所带来的财政压力也才刚刚开始，未来在应对人口老龄化问题上还具6 第1章绪论[29]有很大的挑战。PeterS.Heller(1999)主要分析了医疗支出与人口老龄化对财政政策的影响。单一的人口老龄化对财政支出的影响是适度的，但当人口老龄化与医疗条件的改善、劳动力技能的培养、收入分配等因素综合在一起时，老龄化对财政支出的影[30]响程度将会大大提高。DennisBotman(2008)分析了财税政策的调整对人口老龄化的影响。人口老龄化所带来的外部性影响，可以通过税制改革、鼓励社会力量的参与、增加财政支出等方式来补偿。Nishiyama(2015)基于OLG模型分析了人口老龄化对政府预算、经济发展的影响。政府在应对人口老龄化问题上的财政政策要权衡效率与公[31]平。Okamoto(2007)认为，日本在快速老龄化的背景下，可以通过完善税收体系、改革税收制度，比如提高消费税税率的方式来提高应对老龄化的财力，减少社会福利[32][33]的损失。Bongaarts(2004)研究认为，养老金方面的改革是财政所面临的重大挑战。Butrica(2006)研究认为，弹性退休年龄将在解决人口老龄化问题中起到不可替代的作用，也是一项切实可行的政策措施。DavidHauner(2007)认为，在人口老龄化程度越来越严重的压力下，为保障公共财政的可持续性，政府应着力调整公共财政支出规[34]模和结构。在人口老龄化背景下社会保障制度方面，主要的研究成果有：Gruber和Wise(1999)[35]的观点是西方国家的社会保障支出水平与退休年龄具有相关性。RobertHolzmann(2006)的观点是政府的财政支出与人口老龄化密切相关。从社会保障支出占到国家社会福利的一半左右，可以看出政府财政是构建养老服务体系资金的主要来[36]源。贝弗里奇(1942)认为，政府应当承担起社会保障的责任，并且要对社会保障福利制度统一管理。政府所承担的社会保障的标准是足以保障所有公民的最低生活水平，包含所有公民的生活风险，政府统一管理的社会保障制度要贯穿“从摇篮到坟墓”的整个生命过程。DalmerD.Hoskins(2004)社会保障的改革方向应该是减少政府的直接参与，强化个人的社会保障意识，充分发挥社会主体的作用。随着人口老龄化的日益加剧，政府在提供公共服务上存在失灵问题，因此需要引入市场机制来弥补政府的失[37]灵，加强公私合作。[38]在养老服务业治理方面，Reymont（1992)、Savas(2000)提倡在公共服务业领域实行PPP治理模式，所谓PPP模式指的是私营部门与政府等公共部门以合作的方式提供公共服务，鼓励政府部门和私营部门采取契约的方式建立长期合作伙伴关系，7 促进我国养老服务业发展的财税政策研究政府以向社会私营部门购买公共服务的形式实现，即私营部门按照政府规定的标准进行产品和服务的生产，政府根据私营部门提供服务的质量给予相应的费用。Hansmann（1980)的观点是市场在资源配置上存在失灵问题，比如对公共服务的供给市场配置就存在失灵，而单纯依靠政府，政府由于财力有限，提供服务不足，因此第三部门的出现与兴起，可以有效弥补政府与市场的不足，政府与第三部门应该共同参与到养老[39]服务业的治理中来。Savas（2000）认为，公共选择所看重的是政府与社会力量之[38]间的关系，并不是说也没有充足的理由证明公共服务的供给主体只能是政府。1.2.3文献评述纵观养老服务业的研究综述，国内外学者从不同的视角对养老服务业的发展进行了比较系统的研究，这些成果对研究养老服务业的快速健康发展具有重要的指导和实践意义。但美中不足的是这些研究多侧重于对养老服务业概念界定、发展意义、现状、存在问题以及养老模式选择等发展策略和政策的探讨上，而对于以相关数据为支撑的养老服务业现状和我国财税政策评析，则很少有系统的分析。因此，本文在对相关理论、概念等基本问题做了分析之外，还选取较新的数据，以数据为基础对养老服务业发展现状、现行财税政策存在的问题等做了客观说明，并结合SWOT模型从内部、外部两个方面对养老服务业的发展进行了多角度的阐述。1.3研究内容及方法1.3.1研究内容及技术路线(1)研究的主要内容本文主要研究的是养老服务业发展方面的财税政策支持，通过对当前养老服务业发展现状的分析以及对现有财税政策的梳理、对财税政策存在的不足的分析，提出财税政策的改进建议。8 第1章绪论(2)技术路线绪论养老服务业概念界定财税政策支持养老服相关理论及概念基础务业发展的理论依据基于SWOT模型分析我国内部优势、劣势分析养老服务业发展的现状外部机会、威胁分析财税政策支持存在当前养老服务业发展的财现有的财税政策梳理的问题税政策及评析国外在发展养老服国外养老服务业财税政策国外促进养老服务业务业方面的做法的经验与启示发展财税政策的选择养老服务业发展的财税政策的改善措施1.3.2研究方法本文采用的研究方法主要有文献分析法、实证研究法、规范分析法、案例分析法、SWOT分析等。首先通过阅读相关文献，按照文献分析法将有关研究成果归纳汇总，其次利用规范分析法并结合统计数据得到我国养老服务业发展现状以及对财税政策的评析，利用实证研究法分析国外的发展经验以及财税支持方式，从而得出对我国的启示，最后提出改进建议和完善措施。1.4创新点与不足1.4.1创新点本文的创新点在于对养老服务业发展现状的分析时结合相关的统计数据，以数据9 促进我国养老服务业发展的财税政策研究为支撑进行论证，同时结合SWOT模型，对养老服务业发展的现状进行多方位的阐述；对养老服务业发展的财税政策分析上结合相关数据和案例，通过分析得出结论；通过对国外发展养老服务业的具体做法和财税政策选择两方面进行实证研究，得出的启示更有针对性。1.4.2不足由于养老服务业发展的衡量指标大都难以量化，查询数据上存在较大的困难，所以本文缺少基于计量模型的实证分析，只是结合数据做了理论上的分析。同时由于非专业研究养老服务业，所以得到的结论比较浅层，缺少更深层次的挖掘。10 第2章主要概念及理论基础第2章主要概念及理论基础2.1主要概念界定2.1.1人口老龄化人口老龄化是指总人口中年轻人口的数量减少，年长（一般指60岁以上）人口数量增加，从而导致老年人口比例增加的过程。人口老龄化包含两方面的含义：一是老年人口的绝对数量增多，占总人口的比例不断提高；二是人口年龄结构的老化。国际上对老龄化的界定标准是，60岁以上的老年人口占总人口的比重超过10%或者65岁以上老年人口占总人口的比重超过7%。按照这个标准，我国在2000年就已经步入老龄化国家的行列。与西方发达国家相比，我国的人口老龄化特殊而且复杂。首先，我国的人口基数大，老年人口的绝对数量多，我国是世界上唯一一个老年人口超过2亿的国家，并且以年均约3%的速度增长；老龄化速度快，我国人口年龄结构由成年型进入老年型，①仅仅只用了18年的时间，而法国用了115年，美国历经60年。其次，我国的人口老龄化地区发展不均衡，农村地区的老龄化比城市地区严峻、东部发达地区进入老龄化的时间明显早于西部欠发达地区。再次，我国是在经济不够发达的背景下，进入人口老龄化的行列，老龄化发展与经济发展不同步。综上所述，我国的老龄化有自身的特点，在应对人口老龄化问题时，应结合我国的具体实情。2.1.2养老服务业的概念养老服务业伴随着人口老龄化的来临应运而生，是专门为老年人提供养老服务的行业。目前对养老服务业的定义包含广义和狭义两个层次。狭义的养老服务业指的是为满足老年人日常生活和基本护理等较低层次需求，而产生的提供相关服务和产品的经济单位的集合。广义的养老服务业指的是为满足老年人所有需求而产生的提供相关产品和服务的经济单位的集合，这里的需求不仅包括生活照料需求、日常护理需求等基本养老需求，还包括老年旅游、老年文化活动、老年教育、老年金融、老年人财富①陈叔红.养老服务与产业发展[M].长沙：湖南人民出版社,2007:411 促进我国养老服务业发展的财税政策研究的保值增值等高层次的需求。根据养老机构所提供服务的不同以及老年人需求的不同，养老服务业可以细分为①三个层次，本位产业、相关产业和衍生产业。本位产业主要包括养老服务设施和机构、老年健康和护理服务业、老年医疗和住宅、老年商品等。本位产业针对的是老年人基本的生活和生理需求。相关产业主要是养老服务产业链中的上游产业，为本位产业的发展提供必需的原材料、中间品等，比如养老服务机构专业配套设施和家具、从业人员的培训、老年人治疗和康复器材等。衍生产业则是由老年人的高层次需要衍生而来，主要包括老年文化娱乐、老年金融业、老年地产业、老年人财富的保值增值、与以房养老相关的倒按揭产品等。2.1.3养老服务业与养老事业区别养老服务业与养老事业既有共性又有差异。二者的共性主要体现在都以老年人为服务对象，为老年人提供养老服务和产品。二者的差异性主要有三个方面：服务对象的覆盖范围不同、供给主体不同、提供的具体服务不同。养老事业是指由政府保障五保老人、三无老人以及生活贫困老人基本生活需求的公益事业，因此养老事业的服务对象是享受国家照顾的特殊老人，受益的老年人有限。而养老服务业的服务对象是全体老年人，针对不同收入和身体状况的老年人，提供多样化的服务，以满足全体老年人的养老需求。养老事业的供给主体单一，政府在其中扮演着大包大揽的角色，而养老服务业的供给主体不仅包括政府还包括企事业单位、民间组织、慈善机构以及个人等。养老事业主要是为了满足老年人最基本的生活生理需要，而养老服务业除了满足老年人的这些需求之外还为老年人提供更高层次的服务，比如，老年理财、老年文化教育、老年社会保险等。2.2财税政策支持养老服务业发展的相关理论基础2.2.1福利多元主义理论西方发达国家特别是西欧国家在第二次世界大战之后普遍实行社会保障制度，为①中国产业信息网http://www.chyxx.com/12 第2章主要概念及理论基础本国公民提供广泛的社会保险和社会福利，逐步建成了福利国家。福利国家以社会保障制度为主要内容，政府保障所有公民都能享有最低标准的收入、住房、教育和就业等机会。福利国家制度强调政府是向公民输送福利的最合适力量，所有公民都可以依据自身的需求，而不是收入状况，获得福利资助。福利国家制度在西方资本主义国家的发展中发挥了重要的作用，但这种由政府大包大揽社会福利的供给使得西方国家财力负担过重、政府决策失灵，福利国家出现危机。福利多元主义理论就是在这种危机背景下应运而生的。福利多元主义理论有时也称为混合福利经济理论，从上世纪70年代福利国家出现危机以来，该理论在社会福利领域中就一直扮演着不可替代的角色。福利多元主义最早起源于英国的沃尔芬德报告；但对福利多元主义有明确阐释的应该是罗斯，他在《相同的目标、不同的角色—国家对福利多元组合的贡献》一文中详细解释了福利多元主义的概念。福利多元主义理论强调政府不再是社会福利事业的唯一提供者，盈利组织、公共部门、甚至是家庭和个人都可以成为社会福利的供给者，福利多元主义理论的核心在于供给主体要多元化。政府的职能发生变化，由直接的福利提供者转变为福利的规范者和购买者、以及激励和扶持民间资本参与社会福利事业的引导者。但政府职能的转变并不意味着政府可以放任福利事业的发展不管不顾。信息不对称、竞争缺失、外部性、公共物品等原因导致市场在资源配置上存在失灵，需要政府纠正才能确保福利事业的发展。所以政府在福利事业中只是职能上发生转变，并不是对其放任不管。同时由于政府垄断会导致政府决策失灵、政府寻租和服务低效等问题，需要市场发挥弥补作用。此外，家庭和企业也是政府和市场的有效补充。福利事业应该由更多更细的微观主体提供，而非完全依靠政府部门。福利多元主义的实质是引入消费者①的参与和选择，鼓励社会福利服务的对象化、社区化和地方化。在计划经济体制下我国政府对养老服务的供给几乎是大包大揽，大力兴建各类养老机构，这导致政府财力负担加重且由于缺少竞争，服务效率低下、政府寻租腐败现象比较严重。随着我国经济体制的转轨，社会福利社会化的推广、PPP模式的应用、公私合作在公共服务领域的广泛运用以及福利多元主义提供的新思路，为我国养老服①蔺丰奇.社会福利服务输送与治理研究—基于政策网络的视角[J].社会福利（理论版）,2012(11)13 促进我国养老服务业发展的财税政策研究务领域的多主体参与提供了理论和实践依据。养老服务供给主体的多元化有助于实现服务对象的公众化和服务质量的高效化。2.2.2基于政府与市场关系的微观经济学理论(1)养老服务的准公共产品性质公共品最早是由Lindal在《公平税收》一文中提出来的，而后Samuelson在《公共支出的纯粹理论》一文中首次提出同时满足收益的非排他性和消费的非竞争性两个特点的商品和服务就是公共品。所谓收益的非排他性是指任何人都不能把其他消费者排除在某一个商品和服务之外；非竞争性是指某个人对公共品的消费不会影响他人对该物品的消费，也就是说每增加一名消费者，不需要承担额外的成本即所需要的边际成本为零。私人物品与公共物品相对应，是通过市场交易就可获得的商品和服务，用来满足个人的需要。私人物品同时具有消费的竞争性和收益的排他性，也就是说每多提供一件私人物品，生产成本就会增加；当某个消费者付钱购买某种私人物品时，他①人就不能享受该物品带来的收益。此外，有些物品兼备公共物品和私人物品的部分特征，被称为准公共物品。以消费的竞争性与非竞争性和收益的排他性与非排他性为依据，准公共物品大致可以分为两类：无排他性或弱排他性，但有竞争性的物品，如养老院、孤儿院等社会福利行业；无竞争性但有排他性的物品，如俱乐部物品，俱乐部单个会员的消费不会影响其他会员对同一商品的消费，但俱乐部物品仅由全体成员消费，具有对外排他性。基本的养老服务具有准公共物品的性质。首先，我国的《老年人权益保障法》规定获得基本的养老服务是每一位老年人的合法权益，任何人都无权剥夺老年人享受养老服务的权利，因此养老服务即使在技术上可以排他，在法律上也不允许排他，也就是说养老服务具有非排他性。其次，我国的养老机构在绝对数量上不足，现有的养老床位数难以满足老年人的需求，某位老人占用了养老机构的床位，就会影响其他老人对该床位的使用，若要多提供一张床位，就会增加养老机构的生产成本，因此，养老服务具有消费的竞争性。综上分析，我国的养老服务是兼备竞争性与非排他性的准公共物品。对于该类准公共品，若完全交由市场提供，就会出现过度市场化的问题，企①陈共.财政学（第六版）[M].中国人民大学出版社,2009:2014 第2章主要概念及理论基础业和机构以追求利益最大化为目标，背离养老服务公益性的目的。因此，对于养老服务的供给，既要鼓励社会力量的介入，也要谨防过度产业化，政府除了加强管理，还要给予财税政策支持，以保证养老机构的公益性。(2)养老服务业市场的逆向选择信息不对称是指在市场交易活动中，各交易者对行业信息的了解是不同的，在交易活动中，是处于有利还是不利的地位，关键在于获得信息的多少。获取信息较多的一方往往占有优势，利用信息优势为自身谋取最大化的利益。逆向选择是由信息不对称造成的资源配置失当的现象，质量差的商品将质量高的商品逐出市场，从而降低了市场交易商品的平均质量。在养老服务市场中也存在逆向选择问题。老年人获得信息的渠道较少，消息相对闭塞，理解和接受新事物的能力较低，很容易上当受骗，而卖方利用信息充分的优势，以假乱真、以次充好，降低生产成本，为自己谋取最大化的利益。目前，我国的养老服务业正处于发展的初级阶段，缺少规范的行业标准和有力的监管制度，这就为卖方提供低劣产品、维护自身利益最大化创造了条件，再加上信息不对称为卖方提供的有利地位，使得低质量产品将高质量产品逐出养老市场，老年人的合法权益受到侵害。老年人本身收入就不高，如果养老服务市场中充满低劣的产品和服务，那么老年人的生活质量将会更加低下。政府应制定行业标准规范养老服务市场。对信誉好、提供高质量产品的机构给予一定数量的财政补贴和税收优惠。通过财税政策鼓励养老服务机构提供高质量的商品，以解决逆向选择问题，满足老年人的养老需求，切实维护好老年人的合法权益。(3)养老服务的外部性外部性指的是某一经济主体的行为不仅对自身产生影响，而且会对其他经济主体产生有利或不利的影响。外部性有两种形式：外部经济和外部不经济。外部经济指的是某一个经济主体的行为使其他主体获益，而受益者不需要承担任何的花费，该主体的行为得不到补偿；负外部性指的是某一经济主体的行为使其他主体受损，而造成损失的一方不需要承担任何额外的成本。养老服务业的发展不仅能维护老年人的合法权益，满足老年人的需求，同时对家庭和谐稳定、全面构建和谐社会、促进经济发展等发挥着正外部性的作用。但无论是哪种外部性都会造成完全竞争条件下资源配置偏离15 促进我国养老服务业发展的财税政策研究①帕累托最优状态。图2-1阐述了在完全竞争条件下，养老服务的正外部性是如何影响资源配置效率的。图中水平直线MC为边际成本曲线，MRP为私人收益曲线，MRS为社会收益曲线，因为存在外部经济性，所以个人的收益小于社会的收益，即MRP＜MRS。竞争厂商为了追求最大利润，将产量定在MRP=MC处，即XP，而社会收益达到最大的产量应该是社会成本等于社会收益即MRS=MC处，即XS。很明显外部经济性造成产品生产不足，远低于帕累托最优所要求的水平。通过对图2-1的分析，增加有效产出水平可以采用两种方式，提高私人收益和降低边际成本。对于提高私人收益可以通过对老年人及其家庭进行补贴，提高老年人的可支配收入来实现；对于降低边际生产成本可以通过对养老机构、老年产品生产企业给予税收优惠来实现。总的来说要纠正外部性造成的资源配置失当，需要政府通过财税政策对资源配置进行干预。图2-1资源配置失当：外部经济性2.2.3产业初级发展阶段理论每一个产业的发展都遵循一定的规律。一般而言，产业发展经历的阶段主要有三个：初级上升阶段、成熟稳定阶段和衰退阶段。在不同的发展阶段，产业部门所需要的市场需求和政策引导是不同的。当一个产业的发展处于起步阶段时，往往基础薄弱、市场信息不对称、规模企业不足、缺乏行业标准规范等。与此同时作为一种新兴行业、朝阳产业，其发展潜力很大，发展空间充足。此时如果仅仅依靠市场竞争机制很难保证产业能够正常、有序的发展，也就不能充分发挥新兴行业的潜力。因此，在产业发①高鸿业.西方经济学（微观部分）[M].中国人民大学出版社,2007:380-38116 第2章主要概念及理论基础展的初级阶段，政府应该给予充分的政策支持和引导。目前，我国养老服务业尚处于初级发展阶段，市场发展较混乱，供给不足的同时供需还存在失衡，缺乏行业规范，尚未形成规模化、集约化的发展。同时养老服务业作为一种新兴产业，发展潜力很大，随着人口老龄化的不断加深，老年人口的不断增加，养老服务业的市场空间会越来越大，这对促进我国产业结构的优化升级发挥着不可替代的作用。因此为促进我国养老服务业健康、有序发展，需要政府给予大力扶持①和鼓励。财税政策作为宏观经济调控的重要手段，应该为养老服务业的发展提供政策上的引导和资金上的保障。2.3财税政策支持养老服务业发展的作用机理分析2.3.1财政补贴作用机理财政补贴是政府的一种转移性支出，可以影响养老服务业的供需结构。财政补贴对需求的影响主要是通过改变产品和服务的相对价格来实现的。补贴对供给的影响主要是通过改变企业的生产成本和盈利水平来实现的。当前我国财政对养老服务业的补贴主要包括对老年人的补贴和对养老服务机构、老年产品生产企业的补贴。图2-2和2-3分析了财政对老年人个人补贴和对养老服务机构补贴的作用机理。其中S代表养老服务的供给，D代表老年人的养老需求。在市场经济体制下，养老服务的供给与需求相交于E1，此时市场价格为P0，供给量为Q0，资源配置达到最优。养老服务具有外部性特征，若每一单位的养老服务所能产生的额外效益为M,当政府进入并出资M单位的个人补贴给老年人，那么老年人获得养老服务的成本降低，由于相对价格的下降，老年人从该养老服务中获得的收益就会提高，从而吸引更多老年人购买养老服务，老年人对养老服务的潜在需求被激发出来。在图中表现为需求曲线由D向右平移到D1，此时新的均衡点为E2，消费者愿意支付的价格变为P1，供应量为Q1，然而在收到补贴之后，消费者实际支付的价格为P2，P2小于P1，P1-P2=M。①李桄.京津冀产业投入产出比较研究[D].河北大学硕士毕业论文,201317 促进我国养老服务业发展的财税政策研究图2-2个人补贴现不考虑养老服务消费的外部性，假设养老机构每提供一张床位需要增加的投入为m。此时政府进入，对养老机构的床位按照每床位m单位的标准进行补贴,那么养老机构对床位建设的单位成本就会减少m，成本的降低使得养老服务机构增加供给，在图中表现为供给曲线由S向右下平移到S1，新的均衡点为G，此时消费者愿意支付的最高价格即企业实际承担的成本为P1，而企业在相同供应量上应该承担的成本为P2，因此，面对现在的养老床位供给量Q1,对每一张床位政府需要提供(P2-P1)单位的补贴。矩形P1P2E1G为政府需要支出的补贴。图2-3企业补贴通过分析可知，对个人补贴，会增加老年人对养老服务的需求，消费的增加会提高养老服务业的产值，拉动养老服务业的发展；对养老机构床位的补贴，一方面会增加养老服务的供给，为老年人提供充足的服务，另一方面老年人对养老服务的需求也有所增加。因此，不管是对老年人直接补贴还是对养老机构补贴，都会增加市场上对18 第2章主要概念及理论基础养老服务的需求量，为养老服务业的发展发挥积极的带动作用。2.3.2税收优惠作用机理政府征税使纳税人手中的一部分收入无偿转移到政府手中，纳税人实际收入减少。税收优惠是指政府通过一定的形式减少纳税人承担的税负，保证纳税人的收入水平和消费能力。支持养老服务业发展的税收优惠主要影响养老机构提供服务的成本，间接影响老年人群的收入水平和消费能力；税收优惠措施通过改变养老服务和产品的相对价格，进而影响消费者的需求结构。税收政策对经济的影响包括两方面：替代效应和收入效应，替代效应与收入效应之和为总效应。通过对其他商品课税或者对养老产品减免税，会引起商品相对价格的改变，商品价格的变动又会引起实际收入水平的变化，进而引起商品需求量的变动，这种效应就是税收的收入效应。替代效应是指通过对养老服务产品的税收减免优惠，或者是对市场中其他商品课税，使养老服务产品的相对价格降低，由于价格的变动与需求的变化之间是负相关的关系，因此，价格的下降使消费者增加对养老服务和产品的购买。图2-4税收对消费行为的作用结果图2-4中，横轴和纵轴分别表示养老产品和一般商品的数量。假定消费者有固定的可支配收入用于购买养老产品和一般商品，而且养老产品和一般商品都属于正常物品。在没有税收的作用之前，消费者的预算约束线为AD，无差异曲线为I，无差异19 促进我国养老服务业发展的财税政策研究曲线上的点代表了相同效用下，消费者购买商品的不同组合。预算线AD与无差异曲线I相切于E0点，E0点是消费者效用最大化的一个均衡点，在E0点上养老产品的需求量是X0。当对养老产品减免税时，养老产品的价格下降，预算线由AD移至更加平坦的AB，新的预算线与新的无差异曲线I1相切于E2，E2是价格下降以后消费者效用最大化的点，X0X2为减税以后的总效应。总效应可以分解为替代效应和收入效应。首先，对养老产品减税，消费者实际所纳税额减少，可支配收入增加，在养老产品价格保持不变的基础上，消费者需要更多的购买才能达到满足，预算线平行上移到与无差异曲线I1相切的位置，新的均衡点为E1，E1点对应的养老产品需求量为X1，对养老产品和一般商品的需求量都有所增加，减免税提高了消费者的购买力。但减税不仅产生了收入效应，而且还影响了养老产品和一般商品的相对价格，由于对养老产品减税，产品的实际价格降低，因此预算线由AD变为更加平坦的AB，AB与I1相切于E2，新的均衡点为E2，消费者愿意用X1X2单位的养老产品去替代Y1Y2单位的一般商品。替代效应与收入效应综合作用下，养老产品的需求量增加了X0X2单位。本章小结本章首先介绍了养老服务业的概念，从广义和狭义两个视角对养老服务业的概念进行了阐述，并根据养老机构提供服务的不同以及老年人需求的不同对养老服务业进行了细致的划分。然后分析了养老服务业与养老事业的区别，从三个方面介绍了二者的不同。最后从理论基础和作用机理两方面分析了财税政策为什么能够支持以及如何支持养老服务业的发展，为下文的写作提供了理论铺垫。20 第3章基于SWOT模型分析我国养老服务业发展现状第3章基于SWOT模型分析我国养老服务业发展现状我国养老服务业伴随着老龄化进程的加快而不断发展，但与发达国家相比，我国养老服务业的发展还处于初级阶段。虽取得了一定成绩，但很多问题也随之暴露：养老服务供给与需求之间不平衡、养老基础设施薄弱、制度不健全，等。我国养老服务产业尚未形成规模化、产业化、集约化的发展模式。SWOT模型从内部环境和外部环境两方面对产业的发展进行多角度的分析。内部分析包括对发展中的优势、劣势两方面的分析。外部分析包括对外部环境所提供的发展机会、发展遇到的挑战两方面的分析。养老服务业作为新兴行业，虽然发展迅速，具有自身的行业优势，但由于处于初级阶段，目前还没有形成规模化发展态势，尚未走上市场化发展道路。养老服务业的发展是机遇与挑战并存。本章采用SWOT模型分析养老服务业的发展现状。表3-1养老服务业发展现状的SWOT模型图优势（strength）劣势（weakness）1新兴行业发展空间大、活力足(S1)1养老服务产品供给不足，供需不对接(W1)2养老设施发展速度快，养老产品多样化（S2）2社区养老服务业基础薄弱(W2)3服务对象公众化，服务机构渐趋成熟（S3）3民办养老机构运营困难(W3)机会(opportunity)挑战(threat)1老年消费市场潜力巨大(O1)1老年人群收入低，消费观念传统(T1)2政府支持养老服务业的发展(O2)2政府资源配置上的不平等(T2)3政府支持力度不够，制度供给缺乏(T3)3.1养老服务业内部优势分析3.1.1新兴行业发展空间大，活力足养老服务业作为新兴行业，发展空间很大。产业在初级起步阶段，往往是最具活力的阶段，只要产业部门市场定位准确、资金充足、政策引导到位，新兴产业完全有可能发展为主导产业。养老服务业从兴起到现在取得了很大的成绩，各类老年颐养中心不断涌现、养老服务机构的绝对数量也在不断增加，专门服务于老年人的产品也日益丰富。而且由于养老服务涉及面广，还带动了相关行业和衍生行业的发展，养老服务行业市场规模不断扩大，在第三产业产值中所占比重平稳上升。图3-1梳理了200921 促进我国养老服务业发展的财税政策研究年以来，养老服务行业产值与第三产业产值的整体发展趋势。从图中可以看出，养老服务业对第三产业的贡献越来越大，逐年呈平稳增加趋势。同时，养老服务业的产值年增长量也不断增加。3500009883000007.376.82500006.265.8养老服务业产值5.52000005第三产业产值15000043养老服务业所占第三产业100000的比重%25000024460116620202008498104201332000200920102011201220132014图3-1养老服务业与第三产业产值(单位：亿元)数据来源：2015年中国民政年鉴和中国产业信息网http://www.chyxx.com/3.1.2养老设施发展速度快，养老产品多样化近几年，由于老龄化的加深，养老服务的供需缺口越来越大，为满足老年人的养老需求，各类养老设施发展速度很快。在机构养老设施和社区养老设施方面，取得很大的进步。从养老服务机构数量、养老床位数以及社区覆盖率等指标看，养老服务业发展潜力很大。由图3-2和表3-1得出：2006年我国每千名60岁以上老人拥有的床位数为12.05张，到2014年达到27.2张，增长了一倍多，养老床位总数自2011年起，一直以较快的增长率保持增加；农村地区养老床位总数由2006年的113.6万张上升到2014年的348.1万张，增加了两倍多。由表3-2和图3-3得出：各类社区服务设施基本都保持增加的趋势；社区覆盖率由2006年的17.7%上升到2013年的36.9%，增加了一倍多。养老床位数与社区覆盖率的增加，更好的满足了老年人的养老需求，缓解了机构养老床位不足的难题。老年人口每年都以一定的幅度在增加，加上老人预期寿命的延长，高龄化日益严22 第3章基于SWOT模型分析我国养老服务业发展现状重，对养老产品和服务的需求会越来越多。当前，养老服务和产品渐趋多样化，除了基本的生活照料、健康护理等服务外，养老机构不断完善服务方式，推出医养结合服务、高端颐养服务等；同时养老产品不断丰富，如满足老年人护理康复需求的专用拐杖、老年助听器、老年专用家具、老年营养产品等都迎来发展的新机遇。另外，与老年人深层次需求相关的行业，比如老年金融、老年婚介中心、老年理财、老年财富的保值增值等也是企业发展的良好选择。与老年人养老资金有关的以房养老倒按揭产品也将会成为金融机构发展的新方向。7004060035.2577.735493.730500416.525养老床位数(万张）400369.2316.120每千名60岁以上老年人拥293.518.5300267.416.817有的床位数（张）242.915床位总数增长率%13.6179.612.820010.19.8107.7100524.3927.212.0515.8316.7217.5617.7919.9621.4800200620072008200920102011201220132014图3-2养老床位数数据来源：2015年中国民政年鉴第52页表3-1农村养老床位数（单位：万张、%）指标200620072008200920102011201220132014床位数113.6179.8193.1208.8224.9242.1261.0272.8348.1床位增长率26.958.37.48.27.77.67.84.527.6数据来源：2015年中国民政年鉴第163页23 促进我国养老服务业发展的财税政策研究表3-2社区服务机构和设施(单位：万个)指标2005200620072008200920102011201220132014社区服务机构和10.312.512.914.614.615.3162025.231.1设施社区服务中心0.80.90.9111.31.41.622.4社区服务站__535.34.45.68.810.812数据来源：2015年中国民政年鉴第55页4036.9353029.52523.622.421.42019.618.6社区覆盖率%17.715105020062007200820092010201120122013图3-3社区覆盖率数据来源：2015年中国民政年鉴第164页附注1：社区覆盖率=（社区服务中心+社区服务站+其他社区服务机构和设施）/村居委会3.1.3服务对象公众化，服务机构渐趋成熟当前，社会福利机构的服务对象逐步公众化，除确保满足国家规定的特定对象的养老需求外，许多地区的福利机构逐渐向全体老年人开放，但这部分老人不能与三无老人和五保老人享受同样的特殊待遇，一般是自费养老，通过向老年人收取适当的服务费用，养老机构的经营能力增强，弥补财政资金的不足。①我国的养老机构由单纯的福利救济型向福利型和效益型互补转变，除了传统的①陈叔红.养老服务与产业发展[M].长沙：湖南人民出版社,2007:26224 第3章基于SWOT模型分析我国养老服务业发展现状敬老院之外，以各类民办养老机构、社区养老中心、高档老年公寓以及保险公司推出的高端颐养社区为代表的新型养老服务开始涌现。根据收养对象身体状况的不同，民办养老机构可以分为自理型、助养型和养护型三种类别，服务对象分别是自理老年人、半失能老人和失能老人。高端老年颐养社区提供专业化、个性化、人性化的养老服务，收费较高，服务对象主要是具有高端消费能力的老年人群。一般采用会员制、连锁化的经营方式，通过收取会费和服务费用回笼资金，盈利能力较强。不同类型的养老机构提供多元化的服务，满足了各个消费层次老年人的养老需求。不同类型的机构，收费标准是不同的。养老机构根据自身的建设和运营成本，在权衡收益之后，制定合理的收费标准，保障其后期的持续运营。分类别来看，提供护理服务的养老山庄、颐养院收费最高，其次是提供护理服务的养老院、老年养护中心，收费最低的是政府兴办的福利院和老年公寓。灵活多样的收费标准提高了养老机构的经营能力，可以缓解养老机构盈利水平低的难题。3.2养老服务业内部劣势分析3.2.1养老服务供给量不足，供需不对接随着越来越小型化的家庭结构，传统的养老功能已难以满足老龄化的需求，机构养老和社区养老的重要性日益凸显，但由于养老事业的微利性和公益性，社会主体的参与积极性不高，参与力度不够，养老服务的总供应量不足。从机构养老服务和社区养老服务来看，供需缺口还很大。虽然从动态发展的增量来说，养老服务机构数、床位数都有所增加，每千名老年人拥有的床位数到2014年达到了27.2张，但从存量来看，与国际标准每千名老人占有养老床位50张-70张的水平相比，我国的养老床位缺口还很大。由国际标准规定的每千名老年人需要50张养老床位计算得出图3-4的结果。实际床位数指的是目前我国养老机构所提供的养老床位数，这些床位是实际提供给老年人入住的；应需床位数指的是按每千名老年人需要50张床位和60岁以上人口总数计算得出的，用公式表达为：应需养老床位数=60岁以上老年人口数÷1000×50。8举例来说2014年我国有2.12亿老年人，那么所需床位数为2.12×10÷1000×50得到结果1060万；需求缺口是应需床位数与实际床位数相减得出来的。图3-4的数据25 促进我国养老服务业发展的财税政策研究直观显示了我国养老机构床位数缺口很大，养老机构供给不足。表3-360岁以上老年人口总数(单位：亿人)年份20062007200820092010201120122013201460岁以上人口数1.491.531.601.671.781.851.942.022.1212001062.11011.89701000924.95888.25835.7799.45767800745.05实际床位数565.45572.15555.75553.5577.7600524.1532.05542.2518.1应需床位数493.7484.4416.5需求缺口369.2400316.1293.5267.4242.9179.62000200620072008200920102011201220132014图3-4养老机构床位数缺口（单位：万张）数据来源：2015年中国民政年鉴第50页计算得来养老机构床位数总量不足的同时又存在床位闲置率高的问题。在城市，中低档民办养老机构床位空置率远高于公办养老机构，但在城镇和乡村，民办养老机构发展不足，公办养老机构床位空缺严重。有的乡镇敬老院，甚至长年无人入住；还有的地方，现有的敬老院闲置无人居住，但政府出于政绩考虑，将有限的财力花在兴建新的敬老院上。再比如，许多农村建立了互助幸福院，供本村老年人居家养老，但是，由于缺乏相应的配套设施，服务人员不够，且服务质量较低，大量幸福院处于闲置状态。与此同时，为老年人提供悉心生活照料、康复护理以及精神慰藉的养老机构往往又“一床难求”，能够提供日常医疗照顾的养老机构更是寥寥无几。目前，我国虽提倡社区养老，但目前的社区服务设施还远不能为老年人提供便利舒适的居家服务。公办养老机构由于有政府的补助，因此收费低，而民办养老机构要么收费高、要么服务质量不26 第3章基于SWOT模型分析我国养老服务业发展现状尽人意是造成上述现象的主要原因。此外，养老服务不仅存在量的供不应求问题，还存在质的供需不对接问题。当前我国老年消费市场潜力巨大，但开发不足，没能充分发挥老年人消费对经济发展的拉动作用。当前，专门生产老年产品、提供老年服务的企业很少，现有的企业也都是一些规模不大的小企业，有关养老方面的产品大都作为企业的附属业务存在。养老服务供需不对接，行业分布不合理。养老服务参与者普遍认为养老服务业就是为老年人建造养老院、生产诸如轮椅、拐杖等老年专用产品，只要能满足老年人的基本生活就可以。对老年理财、老年文娱、老年护理等方面的产品供给不足。老年人由于自身的身体状况，是比较特殊的消费人群，对饮食、服装、生活用品上讲究实用、舒适。但目前养老服务市场上专门生产和销售老年人服装、从事老年餐饮的企业几乎为零。相反，一些不常用的老年保健用品、老年人纸尿裤等类似产品却很多。养老服务业的发展呈现出供需不对接的矛盾。3.2.2社区养老服务业基础薄弱我国社区养老服务业发展基础较为薄弱。首先，日间托老所，日间所需床位数都存在绝对量不足的问题。社会服务机构能提供住宿的床位数2014年大约为613.5万张，平均每一千名人口只能分配4.5张床位。现有的供给对于庞大的需求来说，无疑就是杯水车薪。其次，社区内其他相关配套设施不足。比如，老年娱乐中心、老年教育文化活动中心、老年特色餐厅、各类咨询服务中介等都无法满足老年人日益增长的需求。再次，专业服务人员缺乏。社区养老主要是让老年人可以在家享受到生活照料、基本医疗护理，但能够满足这一需求的专业人才不足。上门服务的人员主要是一些志愿者和家政人员，能够真正具有护理专业证书的人才凤毛麟角。加上社区内医疗护理中心的不足，老年人还是无法得到完善的护理照料。因此要发展社区养老服务业，就必须要完善社区硬件配套设施建设，加强专业人员的培训，真正满足老年人在家养老的需要。3.2.3民办养老服务机构运营困难公办养老服务机构是由政府出资兴办的，因此在土地、房屋、床位、入住率等方27 促进我国养老服务业发展的财税政策研究面都享受政府补贴，经营良好。相比之下，民办养老机构的发展却步履艰难,不仅前期融资困难，而且后期运营中能够获得的政策优惠很少。根据民政部2015年1月公开的数据，公办养老机构占总数的72%，民办养老机构占总数的28%，不足总数的三分之一。在民办养老机构中，40%的企业亏损，51%的企业基本保持持平，仅有9%的机构实现了盈利，民办养老机构的盈利能力较弱。差的民办机构无人住，好的民办机构住不起，因此机构入住率不高，而收取入住费用是民办养老机构建成后的主要经济来源，入住率低必然对机构的经营收益产生消极影响，这也就解释了为什么有近半数的民办机构处于经营困难状态。其次，政府的补贴主要是一次性建设补贴，但养老机构后续的经营成本庞大，比如水电费用、人员工资支出、老年人医养支出等，与庞大的支出相对应的是收入的不足，因此很多民办养老机构都处于基本保本和亏损的状态。民办养老机构一般是由社会团体、企事业单位和个人利用自有资产兴建的从事非①营利性服务的机构。为了能够享受政府的财税优惠，很多民办养老机构选择登记为民办非企业单位。非营利的性质决定了机构创办的主要目的是满足老年人的养老需求，而不是一味追求利润，但公益性和微利性不代表适当的利润是不合理的。基于理性经济人的假设，任何人都是追求自身利益最大化的个体，因此养老服务业可以追求合理的利润。但对于民办非企业单位的规定抹杀了从事营利活动的合法性，不利于民间资本积极发展养老服务业。民办非企业到银行申请贷款时，银行依据民办非企业社会公益组织的性质拒绝给予贷款。大部分养老机构的正常经营都需要依托其他产业的发展，诸如老年产品销售、老年高档会所对外出租等。但对于既不能从事这些产业作为支撑又没有其他融资渠道的养老机构来说，却面临可持续经营的困境。①赵青航.民办非企业单位的困境与发展—从民办养老机构的发展现状谈起[J].社团管理研究,2012（11）28 第3章基于SWOT模型分析我国养老服务业发展现状表3-4各种养老模式盈利能力的对比类型居家养老高端养老院中低端养老院社区养老市场空间2100亿元600亿元2000亿元400亿元人均收费1万元/年10万元/年3.6万元/年1.9万元/年盈利能力最好一般难以盈利难以盈利3.3养老服务业外部机会分析3.3.1老年消费市场潜力巨大，需求多样化人口老龄化为养老服务业这一新兴产业的出现提供了契机。当前，人口老龄化已经成现实，未来老年人口会越来越多，老龄化带来挑战的同时也带来巨大的消费潜力。到2014年末，我国60岁以上老年人口总数达到2.1亿，占总人口的比重达到15.5%。据预测，到2020年该比例将达到18%，2020年以后，中国的老龄化水平将高速提升。预计到2050年我国将会有三分之一的老年人口。80岁以上老年人口也将由现在的2300万，逐渐达到一亿水平，生活不能自理、半自理老人增多。当前，我国失能半失能老人约有3300万，对生活照料和护理方面的需求增加。在这样严峻的老龄化背景下，老年人的家政护理需求、养老床位需求、老年专用产品需求等都会增加，养老服务市场发展空间和潜力巨大。有关研究表明，从2014年到2050年，我国老年人①口消费潜力将从4万亿增加到106万亿左右，占GDP的比重从8%增加到33%。老年人需求包含低收入老人的基本生活需求，中等收入老人的较高品质养老需求，还有高收入老人的高层次养老需求，各种需求都为企业发展提供机遇，未来养老服务行业要依据需求进行企业定位，变被动为主动。无论挖掘老年人的哪一类养老需求，都可以让养老服务业的发展迸发活力。3.3.2政府扶持养老服务业发展人口老龄化不仅仅是人口年龄结构的改变，它更是一项关乎全面建成小康社会，①全国老龄办官方网站相关数据整理具体29 促进我国养老服务业发展的财税政策研究构建社会主义和谐社会，提高城镇化水平和现代化水平的大事。因此，养老服务业的发展得到了政府的扶持，对于这一朝阳产业，政府在政策层面加大扶持力度。比如：在中央会议上多次强调发展养老服务业的重要性，颁布一系列相关的政策引导养老服务业的发展。国发办[2006]6号指出：“养老服务业是为老年人提供日常生活和基本护理等服务，满足老年人最基本的养老需求的新兴行业。”要充分认识发展养老服务业的意义，大力发展社区和居家养老。”财税[2007]97号文件列明了对养老服务机构的税收优惠条件。2013年国务院出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，作为纲领性的文件该意见提出：应拓宽养老服务业的投融资渠道，繁荣消费市场，推行住房倒按揭的试点工作，加强政府与社会部门的合作。2015年民政部发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》明确提出：“要鼓励社会资本积极参与到养老服务业的发展中来，完善投融资，将有关的税收优惠政策落实到位。”同①时要鼓励民间资本兴办规模化、连锁化的养老机构，发展养老服务的龙头企业。十八届三中全会提出要对养老机构进行改革，未来养老服务业的发展以“公办民营”和“民办公助”为主要模式。无论是政策还是会议，都体现了政府将养老服务业的发展放在重要的位置，并高度重视将社会资本引入养老服务业，促进实现养老服务主体的多元化。3.4养老服务业外部困难分析3.4.1老年人收入低，消费观念传统养老服务业的发展，只有消费者是不够的，更重要的还在于真实的需求和购买力。城镇老年人群从工作岗位上退下来，依靠退休金维持老年生活，而农村老年人大部分是在城镇养老保险体系之外的，养老开支主要来自儿女和自己的储蓄。①关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见30 第3章基于SWOT模型分析我国养老服务业发展现状农村老人收入来源%4.60%0.20%4.50%1.80%最低生活保障金其他家庭其他成员供养41.20%劳动收入47.70%离退休金养老金财产性收入图3-5农村老人收入主要来源数据来源：中国产业信息网http://www.chyxx.com/城市老人收入主要来源1.60%0.70%2.30%6.60%离退休金养老金家庭其他成员供养22.40%最低生活保障金财产性收入66.30%其他劳动收入图3-6城市老人收入主要来源数据来源：中国产业信息网http://www.chyxx.com/大部分城镇老人的平均退休金不足2000元，农村很多老年人无收入来源，每月只有国家给予的70元基础养老金。这说明老年人群收入不高的事实。微薄的收入只能满足基本的衣食住行养老需求，对于医疗护理等高层次的需求只能是望而却步。与此同时，老年人消费观念传统，重视储蓄而轻视消费，在日常开支上是能省就省，大31 促进我国养老服务业发展的财税政策研究部分老年人消费最看重的是实惠；同时老年人重子女轻自己，老年人总是希望有限的收入尽可能多的留给子女。老年人收入不高与消费的自我抑制并存，制约了养老服务业的可持续发展。由图3-5和3-6可以看出，城乡老年人的收入来源差别很大，农村老年人主要依靠劳动收入和家庭成员的供养，这部分收入稳定性差、收入低，很难保证老年人的养老消费需求。城市老人主要依靠退休工资作为养老收入，这部分收入稳定性强，可以保证老年人的基本养老需要。基于农村老年人占老年人总数的一半以上的事实，解决农村老年人收入低的问题成为发展养老服务业的重大问题。3.4.2政府资源配置上的不平等政府对于公办养老机构——“自家娃”和民办养老机构——“野孩子”的支持不是取决于养老服务数量的多少和服务质量的高低，而是取决于机构的所有制性质。政府出于自身政绩的考虑，将大量财政补贴和税收优惠都安排在公办养老机构上。政府投资兴建的各类福利机构，不仅在用地上为其选择地段最好的位置，交通便利、环境优美，而且在建设成本、雇佣人员支出方面也都有财政支持。而政府对民办养老机构的扶持力度与公办机构相比相差甚远。个人创办养老院，所需投入基本都是依靠自有资金。民办养老机构从建设到营运都需要耗费大量资金，许多经营者不堪重负，只能选择租房租地，每年的租金就占到一半以上的支出，再扣除其他服务的支出，许多民办机构都处于亏损状态。养老机构建设周期长、投资回报率低、收取老年人费用低，加上政府政策扶持的缺失使很多投资者望而却步。3.4.3政府支持力度不够，制度供给缺乏虽然政府重视对养老服务业发展的扶持，但政府的扶持政策多是强调养老服务业的重要性、政府与市场、社会合作的重要性，而对于具体的应如何落实优惠政策、制定行业发展标准和规范等层面还存在供给不足的问题。首先，政府的政策落实力度不高。政府对养老服务业的扶持政策，多是理论上的重视，而在实际中的落实力度不够，比如，政府鼓励民间资本参与养老服务业的发展，但却区别对待公办养老机构和民办养老机构的财税政策扶持，将民办养老机构限定在32 第3章基于SWOT模型分析我国养老服务业发展现状财税优惠条件外；政府鼓励民间资本兴建规模大、连锁化的养老机构，但却没有加大对民间资本的补助力度，金融机构也没有为民间资本提供充足的贷款金额，以至于民间资本兴办养老机构的积极性不高。其次，老年人由于生理、心理原因属于高危人群，潜在的风险因素较多，故容易发生意外，但相关法律制度的缺失加重了养老服务机构应对风险的职责。机构和家庭①的纠纷增多，增加了民办养老机构的管理难度和运营成本。另外，养老服务业的发展缺少必要的行业规范和充足的监管制度，老年人由于接受和分辨新事物的能力较差，致使一些厂商生产和销售假冒伪劣产品，单纯追求自身的利益，严重损害老年人的合法权益。本章小结本章主要基于SWOT模型从多个角度分析了养老服务业发展的现状及存在的问题，既阐述了目前的发展取得的成绩、未来发展中的机遇，同时又分析了在当前的发展中存在的主要问题和遇到的外部环境威胁。在分析过程中注重结合相关数据进行客观说明，为接下来的分析做好铺垫。①安俊美.民间资本参与社会养老服务提供的制度政策分析[J].财经理论研究,2014（01）33 促进我国养老服务业发展的财税政策研究第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析财政政策与税收政策是我国宏观调控的重要手段，对经济发展具有引导和扶持作用。对国家重点支持的产业给予财税政策倾斜，可以激发产业发展的活力。养老服务业提供准公共物品的产业特殊性以及发展的阶段性特征决定了其健康发展需要政府财税政策的支持。4.1我国现有的支持养老服务业发展的财税政策我国现有的财政政策主要有财政直接投资、财政补贴、政府采购和转移支付，主要的税收优惠政策包括税收减免、税收抵扣、纳税扣除、优惠税率等。在养老服务业的发展中，以上财税政策优惠都有相应的扶持标准，整体来说，财税支持的方式比较丰富和灵活。4.1.1支持养老服务业发展的财政政策财政补贴通过改变养老服务产品的供需来促进养老服务业的发展。财政补贴可以增加老年人的可支配收入，提高老年人的消费能力，增加需求；财政补贴可以间接缩减养老服务机构的生产成本，增加供给；财政补贴促进政府、社会力量、家庭等多元主体共同参与到养老服务业的发展中来。政府购买养老服务越来越得到重视和推广，这一举措可以将老年人的零散需求集中起来，将符合要求的标准化服务提供给老年人。养老服务业的发展归根结底以老年人的消费能力为保证，政府的社会保障支出旨在以最低的支出增加最有需要的老年人的收入。(1)财政补贴现有的关于养老服务业发展的财政补贴主要包括个人补贴和企业补贴两种。个人补贴主要是对老年人和养老护理人员的现金补贴，企业补贴主要是对养老服务机构的一次性建设补贴和运营补贴，以一次性建设补贴为主要形式。对于养老健康护理服务、老年专用品、社区养老服务配套设施等相应的补贴较少。首先，对老年人的补贴规定有：中华人民共和国主席令第72号规定国家鼓励地方为80周岁以上低收入老年人建立高龄津贴制度，新修订的《老年人权益保障法》34 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析也指出要对60岁以上经济困难的老年人建立养老服务津贴制度，要对60岁以上经济困难且生活不能自理的老人建立护理补贴制度，以确保特殊老年人的需求可以得到满足。河南省对这三种补贴的落实较好，并出台了针对这三种补贴的政策通知。全国各个省份对老年人的补贴数额不同，补贴对象的选择标准也各不相同，有些省份采取的是普惠式的补助，政府补贴惠及所有老年人，有些省份则选取重点式的支出，对补助对象有较严格的审核标准。另外一种个人补助针对的是养老服务护理人员，但惠及范围较窄，实施力度不够。江苏省在这方面的具体做法是补贴养老机构初级护理人员的①培训费，苏中、苏北、苏南的补贴数额不同，分别是1100元、1200元和1000元。其次，对养老服务机构的补贴一般是根据床位要求发放一次性建设补贴和后期运营补贴，以一次性建设补贴为主，有些省份还会对后期的运营发放运营补贴。各地区对养老机构的补贴标准差别较大，但都是对政府投资兴办的机构补贴多，对社会力量兴办的机构补贴少，对营利机构的补贴更是远远不够。下表4-1梳理了我国部分省市对养老机构的补贴数额。作为养老服务业衍生行业的老年人保险服务、住房倒按揭金融服务等政府已经开展试点工作，比如山东省青岛市在《关于做好养老机构老年人意外伤害责任险有关工作的通知》中规定了老年人所在的养老机构要为老年人购买意外险，每人每年150元，财政部门对青岛户籍的老年人按照每人每年120元的标准进行补助。另外政府的补贴项目还包括对养老机构贷款的贴息、发放低息贷款等，保证机构的建设和运营资金。山西省政府公布的《全省扶持民办养老服务业发展财政贴息暂行办法》规定，改扩建项目在50万元以上，新建项目在200万元以上的可以享受贴息政策。通过贷款投资兴办的社区项目也可享受贴息待遇。①中国产业信息网http://www.chyxx.com/35 促进我国养老服务业发展的财税政策研究表4-1部分省市养老服务机构的补贴地区一次性建设补贴运营补贴社会力量投资改扩建的新增非营利性养老机构床对接受生活自理老人的机构，每位，补贴标准6000元/床位，社会力量投资新建的床位补贴1050元，接受生活不天津床位，标贴标准为15000/床位；政府力量投资新建能自理老人的床位补贴2250元的养老床位，补贴标准为30000元/床位，改扩建的养老床位补贴标准为12000元/床位床位数＞300张的，补贴5000元/床位；50张＜床社会办养老机构日常运营补贴合肥位数＜300，补贴2000元/床位为2400元/床，收纳失能失智老人每年每床补贴3600-7200元成都新建的社会化养老机构补贴10000元/床位；改扩建——的社会化养老床位补贴5000元/床位社会力量兴办的养老机构补贴10000元/床位，改扩公办民营和社会养老机构收纳长沙建的养老机构补贴5000元/床位本市户籍社会寄养老人，按实际入住人数补贴160元/月用房自建的非营利性养老机构，床位数大于50张补贴3000元/床位，租房且租期在5年以上的养老机浙江——构，床位数大于50张可以享受每年500元/床位的补贴，补贴5年。民办非营利性质的养老机构，新建床位补贴2000民办养老机构，每位入住老人发江苏元/床放50-200元的补贴资料来源：根据各省市民政局网站相关资料整理得来(2)政府购买政策政府向社会力量购买养老服务，能够增加养老服务的需求，促进公私合作，激发社会主体参与发展养老服务业的积极性，有利于多元参与机制的形成。政府对养老服务的购买主要是把部分原本直接由政府提供的服务通过授权、公开招标等方式，按照一定的标准和程序交给具有能力的社会力量提供，政府按照所提供服务的质量和数量以资金支持，或者通过发放服务券等形式与社会力量进行结算。2014年，财政部、民政部联合下发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，提出到2020年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度。该通知界定了养老服务的购买主体为各级政府，包括中央政府和各级地方政府；指出政府购买的具体项目主要是居家、社区和机构等三种养老服务，对居家养老服务的购买侧重老年人的日间和护理康复，对机构养老服务的购买主要是面向三无老人、低收入老人等购买的机构供36 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析①养和护理服务；政府购买的资金来源主要是预算资金和彩票公益资金。当前，我国政府购买养老服务的形式主要有四种：公建民营（授权委托）、民办公助（政府直接资助）、服务外包以及服务券。授权委托方式是指，政府通过公开招标的形式，制定服务质量标准、价格标准等邀请民间组织参与投标。浙江省宁波市海曙区实行的就是授权经营的方式，由海曙区政府出资，向非营利组织——星光敬老协②会购买生活照料、医疗护理、精神慰藉等居家养老服务。民办公助是指政府对养老服务机构给予实物补助、经费补助以及相应的财税政策优惠，鼓励民办机构提供优质服务。服务外包是指政府与民间组织签订合同，政府将养老服务的订单交由民间机构生产和提供。服务券是指政府不参与服务的提供，而是对老年人发放服务券，老年人在指定单位选择服务项目。表4-2梳理了我国政府购买养老服务不同形式的对比。③表4-2政府购买养老服务的主要形式购买形式服务类别机构所有权购买内容购买方式受补贴方公建民营政府机构运营+服机构养老服务民办公助民间组织务项目资金支持生产者服务外包社区养老服务服务项目或机构养老服政府代金券、服务服务券服务成本使用者务券(3)社会保障制度的不断完善社会保障在居民生活中主要起托底作用，以政府财力确保所有居民都能享受最基本的生活保障。养老保险是社会保障制度的重要内容，我国的养老保险制度采用的是“社会统筹与个人账户相结合”的模式，目前其覆盖范围越来越广，基本养老保险和城镇基本养老保险的参保人数不断增加。尤其在农村地区，自2008年提出开展新农保试点以来取得了较大成效，农村居民的参保意识显著增强。在养老金并轨的改革中提出了发放全国统一的社保卡，实现养老金社会化发放，加快老年服务设施和服务网络平台建设，为老年人提供方便快捷的服务。社会救助作为社会保障的最低防护线，关系到贫困老年人口的基本生存需求能否①财政部《关于做好政府购买养老服务工作的通知》,财社[2014],105②朱玉知.政府购买养老服务的公共政策分析[J].天水行政学院学报,2008（04）:72-76③章晓懿.政府购买养老服务模式研究:基于与民间组织合作的视角[J].中国行政管理,2012(12):48-5137 促进我国养老服务业发展的财税政策研究得到满足，为此政府不断增加城乡居民最低生活保障支出，这从不断增加的社会服务经费中可见一斑。图4-1和图4-2列出了近八年的养老保险参保情况以及我国社会经费支出情况。900008423181968787968000070000615736000050000参加城镇基本养老保险人数4000035984参加基本养老保险人数300002354921891201362000010000020072008200920102011201220132014图4-1参加养老保险人数（单位：万人）数据来源：2015年中国民政统计年鉴50004404.145004276.540003683.735003229.130002697.525002146.52181.9社会服务经费支出200015001215.5915.410005000200620072008200920102011201220132014图4-2社会经费支出(单位：亿元)数据来源：2015年中国民政统计年鉴第44页根据图4-1的数据，全国参加养老保险的人数到2014年已经达到8.4亿人，参加38 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析城镇养老保险的人数达到3.4亿，比2013年分别增加了2300万和2000万人。由图4-2可以看出，我国的社会服务经费呈现平稳增长趋势，社会服务经费包括：社会福利费、社会救助费（包括城乡最低生活保障支出、农村五保集中供养、分散供养支出、医疗救助支出等）、地方离退休人员费等，社会服务经费在一定程度上反映了我国的社会保障水平。4.1.2支持养老服务业发展的税收优惠政策养老服务业发展的税收优惠对象包括老年人群和养老机构两个方面。对老年人的税收优惠相对较少，且因老年人收入较低而达不到享受税收优惠的条件。我国税法规定对老年人的离退休金收入和生活补助收入免征个人所得税，对孤苦老人的收入减征个人所得税。《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》规定，对养老机构在资产重组过程中涉及到的不动产、土地使用权转让不征收增值税和营业税。表4-3梳理了我国针对养老机构的主要税收优惠政策。表4-3我国针对养老机构服务的主要税收优惠税种优惠项目优惠方式法律依据机构类型营业税育养、婚介、殡葬《营业税暂行条例》免征《耕地占用税暂行条养老院耕地占用税养老院占用耕地例》;《税法》2015房产税养老机构自用房产福利性、非营利城镇土地使用暂免征收财税[2000]97号性的养老服务养老机构自用土地税机构福利性养老机印花税贴息、无息贷款合同免征《税法》2015构个人通过非营利性社个人所得税会团体、政府部门向老年服务机构的捐赠企事业单位通过非营福利性、非营税前全额扣除财税[2000]97号利性社会团体、政府利性的养老服部门向老年服务机构务机构企业所得税的；养老机构所得暂免征收以上税收优惠政策多出自一些条例、通知，主要针对非营利性养老服务机构、福利院等，优惠范围窄，申请税收优惠的条件繁杂，因此，税收优惠的力度对养老服务39 促进我国养老服务业发展的财税政策研究发展需要的满足程度还远远不够。对老年人的个人所得税优惠存在优惠政策有实质内容但没有实物与之对应的问题。老年人因收入较低而达不到享受优惠的条件：大部分老年人的离退休金都达不到个人所得税的起征点，有些农村老年人每月只有几百元甚至几十元的补贴收入，故对老年人的个人所得税优惠在提高老年人收入方面的作用不大。可见，目前的税收优惠政策还存在很多不足，要充分发挥税收对养老服务业的激励作用，完善税收优惠政策势在必行。4.2现有财税政策存在的问题4.2.1对养老服务业的财政投入力度不够，投入量不足实际上，我国目前的财政投入力度远不能满足养老服务业发展的需要，投入的灵活性有待加强。表4-4列出了养老服务业发展的财政性资金规模及缺口，根据表4-4的数据，政府投资养老服务业的资金还存在很大的缺口，未来在财力允许的范围内，政府会逐步增加公共财政支出和彩票公益金支出，以缩减资金缺口。表4-4政府投资养老服务业的财政性资金规模及缺口（单位:亿元）政府承担的养老投资需公共财政支彩票公益金支财政性资金合年份资金缺口求出出计20131153111.8128.1240-91320141210122.4161.4284-92620151193133.4198.5332-86120161267181.3238.5420-84720171257196.6293.3490-76720181216212.5357.9570-64520191142229433662-48020201040246.2519.6766-274数据来源：胡祖铨《我国养老服务业的财政性资金投入规模研究》，经济预测部，2015对养老服务业的财政投入力度不够，首先突出表现在对公办福利性质的养老机构直接投入不足，对民办养老机构的补贴不到位，而且享受补贴的门槛高，很多政策都无法落实。我国目前每千名老人拥有床位数为27.5张左右，这与国际上要求的50张还有很大差距。根据图3-4的计算，2014年我国拥有床位数为577万张左右，但应需床位突破1000万张，还存在484万张的缺口。这一巨大的缺口单纯依靠政府是弥补40 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析不了的，主要还是要依靠民办机构。但现实情况是政府对民办养老机构采取先建后补的财政政策，而养老机构的建设又是一项耗资巨大的工程，所以很多社会资本对兴办养老机构望而却步，很多民办养老机构处于亏损状态。其次，政府在社会保障支出与养老保险支出方面的投入力度不够。政府的社保扶持和养老保险收入直接关系到老年人的收入水平。随着老年人口的不断增加，老年抚养比的不断提高，我国的养老压力越来越大，但我国的社保和养老保险支出并没有相应的提高，从2007年到2013年，养老保险支出占财政支出的比重一直稳定在12%-13%之间。面对日益严峻的老龄化问题，政府应该在财力允许的范围内加大社会保障支出，确保所有老年人都可以得到最基本的生存养老服务。16000015166114021214000012595212000010924710000089874国家财政支出7629980000国家社会保障和就业支出6259260000基本养老保险支出497814000015913200001258514490913011109544768047606020072008200920102011201220132014图4-3财政支出项目(单位：亿元)表4-5社会保障与就业支出、基本养老保险支出占财政支出的比重年份2007200820092010201120122013养老保险比重%11.911.811.611.711.6812.313.2社保支出比重%10.910.879.9710.1610.1710.010.33数据来源：中国统计局官网数据41 促进我国养老服务业发展的财税政策研究403534.734.33026.926.125.92524.224.323.921.822.722.821.9基金收入增长率2020.420.91818.718.418.718.117.8基金支出增长率16.815结余增长率13.412.511.6105020072008200920102011201220132014图4-4基金收支增长率趋势图数据来源：中国统计局数据计算得来养老保险方面的问题也较多。首先，我国的养老保险基金当前还是收大于支，且收入也还在不断增加，但这主要来自参保人数的增加。由图4-4可以看出从2011年开始收入的总量虽然在增加，但增幅却在不断降低，我国未来的养老基金存在收支不平衡的隐患。其次，个人账户空账运行规模大。根据《中国养老金发展报告2015》的统计，截止2014年底，城镇职工基本养老保险的个人账户累计记账额达到40974亿元，而城镇职工基本养老保险基金累计结余额为31800亿元，就算把所有基金结余①都用来填补个人账户，那也还有近10000亿元的空账。个人账户之所以出现巨大的空账缺口，主要有三个原因：首先，养老金由现收现付制向部分积累性的转轨过程中，已退休的老人过去没有积累，但他们还要享受新规定的养老金待遇，所以只能挪用后来者缴纳的养老金；养老金的双轨制也是空账运行的原因，部分机关事业单位人员在职时没有缴纳养老金，而退休后却领取着高于企业人员的养老金；我国的退休年龄早，加上人口老龄化的影响，造成了庞大的退休队伍，增加了养老金的支出，为了确保养老金的发放，也不得不挪用个人账户积累的资金。再次，政府对养老护理人员的扶持不到位。目前，我国在养老护理人员数量上存①《中国养老金发展报告》201542 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析在巨大缺口。在资质上，养老护理人员大都是失业、无业人员以及农村妇女、志愿者等，具有专业资格证书的养老护理人员凤毛麟角。据统计，对养老护理人员的需求大约为1000万左右，而全国现有护理人员仅30多万，有相关资格证书的更是不到10①万人。政府财政在人员配备上显然投入不足，对于现有养老护理人员的培训、薪酬补助没有系统规范的标准，对于激励高校大学生从事养老服务工作更是欠缺。4.2.2财政投入结构不合理目前养老服务业中的财政投入不仅投入数量不够，而且投入结构上也存在不合理性。主要有三个方面。首先，政府单纯以公私性质作为扶持标准，倾向对公办机构的投入，而对民营机构的投入不足。政府对养老机构扶持的标准不是基于机构的服务质量和发展水平的差异，而是基于机构的公私二元制结构。政府出于自身业绩考虑，将主要的财政补贴和投入给予公办和非营利性的养老机构，但一味的加大对此类机构的扶持，不仅阻碍民营机构的发展而且也会产生政府寻租以及效率低下的问题。而且，在庞大的消费需求还要靠民办养老机构来满足的情况下，若政府不改变这种扶持倾向，那么积极应对人口老龄化问题的挑战将是天方夜谭。其次，政府在投入结构上重视养老服务的供给层面而忽略消费需求层面。换句话说，政府倾向对养老机构的财政扶持，如对机构内部养老设施、人员等或是直接补贴或是间接优惠，而对关系老年人养老能力和消费能力的各类养老保险、医疗保险等社会保障层面政府的投入远远不够。社会保障体系不健全，我国公共养老保障体系的覆②盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。社保支出占财政支出的比例大约在10%左右，养老保险基金支出大约占到财政支出的13%左右(前一小节)，都远低于同时期的经济建设和教育支出。最后，政府的投入结构不合理表现在城乡之间投入不平衡，差距大。首先，在新型农村养老保险（新农保）出台以前，只有针对城镇企业职工和部分失地农民的养老①李建国,全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国老年人权益保障法》实施情况的报告[R].2011-08-24②高培勇.《财政与民生》[M].中央财政经济出版社,200843 促进我国养老服务业发展的财税政策研究保险，我国农村主要还是依靠传统土地养老功能。直到2009年，新农保才在国内部分地区试点，并逐步在全国探索实施，但由于新农保实行时间较短，保险水平、和统筹层次都较低。直到2015年1月，新农保与城镇居民养老保险并轨，农村老人的基础养老金有所上调，在缩小城乡差距上有一定的积极作用，但每月70元的基础养老金，还是无法满足基本的生活需要。其次，政府对城乡投入的不平衡还体现在对城镇和乡村居民最低生活保障支出上。图4-5列出了城乡低保平均水平，从图4-5可以看出，城市和农村的低保补助差非但没有减少，反而还在小幅增长，这与缩小城乡差距的目标背道而驰。目前，虽然我国城市与农村消费水平差距较大，但是国家对三农问题的重视、建设社会主义新农村的目标以及普惠式金融的发展都将有助于促进农村经济发展，缩小城乡差距。450410.5400373.3350330.1287.6300251.2250227.8231.4205.3202.8城市低保平均水平200182.4169.6172.3农村低保平均标准143.2150117100.7510082.370.970500200620072008200920102011201220132014图4-5城乡低保平均水平：(单位元/人月)数据来源：2015年中国民政统计年鉴计算得来4.2.3财政扶持方式落后，直接投资效率低目前财政对养老服务业的扶持主要是传统的对老年人的社会保障支出、对养老护理人员的培训和生活补助、对养老服务机构的建设和运营补贴，虽然这些方式在养老服务业的发展中起到了不可替代的作用，但随着养老服务业的纵深发展，落后单一的财政扶持方式显然无法发挥有效的激励和促进作用。对老年人的补助并没有起到预想的结果，补贴大都是一种普惠式的支出，支出额度相对有限，对贫困、失能老人来说44 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析现有的补助最多能满足温饱，在康复护理方面的需求基本得不到满足。另外政府的直接投资一般是对福利养老机构的大包大揽，政府垄断养老服务产生的寻租问题较为严重，因为缺少竞争而投资效率低下。公办机构由于有政府的补贴收费低，使得民办机构在服务定价上存在难题，收费低无法维持日常开支，收费高老年人消费意愿下降，因此政府对公办养老机构的投资还对民间力量投资养老服务业产生了挤出效应。综上，为促进养老服务业的持续健康发展，政府应该尝试更加灵活多样的财政支持方式，比如可以在养老机构申请贷款时提供贷款贴息、低息贷款、专项基金、财政奖励等方式。4.2.4税收优惠覆盖面窄、优惠环节少目前在养老服务业领域，税收优惠的对象主要集中在养老机构和老年人两方面，但在优惠力度上，各个优惠对象个体之间差异显著。税收优惠重点扶持政府投资兴建的公办以及非营利机构，而对于民营机构的优惠很少。从表4-3可以得出：只有营业税和耕地占用税的优惠没有区分养老机构的类型，其他主要的税种优惠都严格限定在非营利机构上。目前我国对营利性和非营利性的界定在现实中也较为模糊，营利性的养老机构也会从事某些非营利的活动，非营利性的机构也会从事一些营利性活动，因此，通过单纯性质上的二元制界定，进而对营利性与非营利性养老机构采取不同的优惠扶持，未免有失公平。目前的税收优惠政策对社会力量参与发展养老服务业所起的激励作用微弱。除区别对待营利性与非营利性养老机构之外，税收优惠覆盖面窄还体现在以下三个方面。首先，目前的养老服务市场上服务供给单一，使得税收优惠主要是针对老年人基本的生活生理需求，而针对老年人精神慰藉服务、老年人专用商品等的税收优惠不足，这使得税收优惠政策的导向作用没能够发挥出来。其次，针对老年人及其家庭的税收优惠几乎为空白。税收优惠没有为增加老年人收入，减轻老年人子女的养老负担做出贡献，从而对提高老年人的消费能力，完善生活水平作用不大。再次，随着家庭人口的不断减少，4-2-1家庭的增多，子女对父母的赡养压力增大，因此对养老服务人员的需求量增大，但政府在减小养老服务人员供需缺口方面的税收优惠政策几乎是空白。45 促进我国养老服务业发展的财税政策研究企业的发展是多环节相互衔接和促进的结果，养老服务机构的发展也是需要筹资、建设、经营等多环节的相互配合。因此税收优惠应该覆盖到每个具体的环节，以保证税收对养老服务的运营发挥连贯性扶持作用。但目前税收政策主要涉及了养老服务机构的建设环节，在筹资环节和经营环节优惠甚少。民办养老机构由于民办非企业性质，在贷款筹资上存在劣势，而养老机构的前期建设和后期经营都需要大量的资金，因此，为保证养老机构的连续运营，税收政策需要在筹资环节和经营环节加大扶持力度。另外，税收优惠政策多散见于各地的政策法规中，缺少系统性和协调性，执行难度较大。而且享受优惠的申请程序繁杂，办理手续时间长，使很多机构都不能切实享受到税收优惠，大大缩减了税收优惠的力度。再者，优惠政策中限定条件多，而且不规范，没有统一标准，这就减少了享受优惠的主体。总体来说，现有税收政策可操作性不强，落实不到位，激励性和导向性不够。4.3案例分析本节以山东省泰安市一家民办养老机构A养老院为例进行了案例分析，首先阐述了养老院的基本情况和经营现状，其次对养老院发展的问题作了总结，最后从财政扶持的角度分析了养老院发展问题的原因。4.3.1养老院的基本情况和经营现状(1)养老院的基本情况A养老院是山东省泰安市的一所民办养老机构，由该村个体经营者李某在2011年创办。养老院用地为私人宅基地，总占地面积2500平方米，建筑面积1000平方米，共设有29个房间，70张床位，另外还设有伙房、水房和老年活动室。房屋配套设施相对来说较为简陋，只有电视机、电风扇、桌子、椅子和床铺，没有独立卫生间和澡堂。养老院共有四名工作人员：院长一名兼任会计、食堂工作者一名、护理工作人员2名。截止到2016年1月，养老院入住老人共13名，自费健康老人7名，五保老人3名，瘫痪老人3名，入住率仅为18.6%（入住老人人数占床位数的比例），入住老人都是来自本乡镇和周边村庄。养老院主要提供日常生活照料、基本的看护护理等较低层次的服务。通过对13名入住老人的访问得出：23%的老人及其子女都是普通农民，46 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析收入低；46%的老人自身收入低，但子女经济条件好；31%的老人是城镇离退休人员，收入较稳定。(2)养老院的经营现状养老院的收入来源主要是服务收费和政府补贴。政府的一次性建设补贴标准是每床位3000元，共计21万元，分11万和10万两次发放，第一次是在政府批准机构成立时发放，第二次是在养老院成立一年后发放；对养老院接收的五保老人给予每人每年5760元的补助，每月480元，按季度发放。养老院的收费标准是：健康自理老人每人每月500元、半自理老人每人每月700元、失能老人每人每月900元。养老院的主要支出项目：工作人员的工资支出、水电费支出、五保老人的医药支出、伙食支出、固定资产的维修和更新支出等。通过对机构负责人李某的访问和查看相关的账目，对养老院的主要支出做了大体的估计：四名工作人员的工资不同，院长每月800元、护理人员每人每月600元、伙房工作人员每月700元；水电费每月约500元；对五保老人的医药支出每月200元左右；伙食支出每月2200元左右；其他方面每月200元。根据上述数据，对养老院的收支做具体的计算。由表4-5和4-6可得，养老院的收支结余1840元。但这并不包括固定资产的折旧损失，根据负责人李某的透漏，养老院的前期投入大约40万，按15年进行摊销的话，每月大约折旧2200元，算上折旧部分，则机构每月亏损360元。表4-6养老院的收入情况收入项目五保老人收入自理老人收入瘫痪老人收入总计金额（元/月）480×3=14407×500=35003×900=27007640表4-7养老院的支出情况支出项目工资支出伙食支出水电费医药支出其他总计金额（元/月）2700220050020020058004.3.2养老院发展面临的主要问题(1)养老院的床位空置率高服务收费是养老院的主要收入来源，但仅仅18.6%的入住率很难维持养老院的后期运营，目前虽略有盈余，但若扣除固定资产的折旧部分，则情况不容乐观。通过对47 促进我国养老服务业发展的财税政策研究养老院的考察发现，A养老院床位空置率高的原因主要有三个：首先，政府是根据机构的床位数发放一次性建设补贴，机构负责人为了追求高额的补助，在财力条件允许的范围内尽可能多的设置床位，尤其在农村地区，土地和房屋的问题更容易解决，因此，低建设标准的床位数增多，在入住老人维持原状的情况下，提高了床位的闲置率；其次，养老院地处偏僻的农村，交通不便、配套设施简陋，对城镇老年人没有太大的吸引力，而农村老年人由于收入低，观念传统，选择机构养老的人数寥寥无几，就A养老院的入住老人来说，除了3名五保老人之外，其他的老人，要么自己是城镇户口、要么子女是城镇户口；再次，养老院的创办时间还不长，附近地区的老年人对其了解不多，加上养老院为了缩减成本，宣传力度不够，导致养老院的知名度很低。综上，A养老院因入住率低，以致经营状况不佳。(2)专业护理人员匮乏由于专业人才的缺乏和专业性的不足，养老机构的工作人员很难满足老年人的护理康复、心理咨询等高层次的需求，也缺少与老年人沟通的技巧，制约了养老机构的发展。A养老院接收的老年人有三类：健康自理的老人、半自理老人和失能老人。护理人员只有两名，入住老人13名，且不说自理老人也需要护理照顾，仅仅是照顾3名瘫痪老人，负担就很重，而且工作人员都是来自农村的家庭妇女，缺少基本的护理知识，对瘫痪老人的身体康复作用不大，同时由于工作人员素质低，经常与老年人发生冲突，降低了入住老人对养老院的满意度。就A养老院来说，600元的低工资与高强度的工作量下很难留住护理人员，机构创办的这四年多来，工作人员已经更换了好几批。根据13名入住老人的访谈结果，得出图4-6的数据，对养老院服务人员的不满意度高达46.1%。48 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析7.715.430.8满意不满意基本可以无所谓46.1图4-6养老服务人员满意度结果养老院负责人李某说：“想招专业人员也招不到啊，待遇太高，负担不起；待遇太低，人家不来。”这是多数民办养老机构都面临的问题，护理人员的匮乏制约机构的发展，想要改善现状，但出于成本代价过高，机构又经营不善，所以只能维持现状。此外，对于护理人员来说，在乡村做着伺候老人的工作，拿着微薄的收入会有失体面，况且地处偏僻农村、规模小、待遇低的养老院确实不是理想的选择。(3)来自公办养老机构的竞争压力大A养老院入住率低在很大程度上是由于B敬老院的排挤所致。B敬老院是处于本乡镇中心位置的一家公办养老机构，该机构虽然规模不大，但因收费低，对老年人有更大的吸引力。老年人入住A养老院基本都是因住不进B敬老院，才被迫做出的选择。据B敬老院的老年人透漏，该机构的收费标准是老人从入住到去世共缴费3000元，且费用是由村大队支付，每位老人每年还可以获得600元的政府补贴。如此低的收费标准挤占了A养老院的部分市场空间，虽然公办机构接收的对象是三无、五保老人，但很多老人即使无法入住公办养老机构，也不愿意自己掏钱入住民办机构。B敬老院因政府的扶持，选址在城镇中心，机构的配套设施完备，老年娱乐设施充足，工作人员较多，因此，老人对机构的认可度高。相比之下，A养老院为了缩减成本，将养老院建在偏僻的农村，利用自家房产和租赁宅基地进行改扩建，机构的整49 促进我国养老服务业发展的财税政策研究体条件较为简陋，加上收费高于B敬老院，以致老年人对民办养老机构更加不认可，从而降低机构的入住率。表4-7归纳了A养老院与B敬老院的差别。表4-8A养老院与B敬老院的差别对比机构和工作人员工老人与护理政府补助机构负责人收费标准是否自费项目资(每月)人员的比例除五保老一次性建设500-900元/A养老院500-800元个体户6.5:1人外，其他补贴月老人自费一次性建设补贴+运营入住到去世B敬老院1600元政府雇佣4:1政府支付补贴+政府共3000元暗补4.3.3从财税扶持的角度，分析养老院发展问题的原因(1)财政补贴方式不合理对民办养老机构的补贴以一次性建设补贴为主，而关乎机构持续发展的运营补贴，要么没有、要么落实不到位，这就加重了民办养老机构后期的运营困难，造成民办机构盈利能力低的问题。目前，政府是按照养老机构拥有的床位数进行补贴，床位数越多，获得的补贴数额也就越多。机构经营者为了追求政府的高额补贴，在资金充足的情况下，大量扩建低标准的养老床位。然而，政府对养老机构补贴的根本目的是为了激励民间资本参与养老服务业的积极性，增加高标准养老床位的供给，以此更好的满足老年人的需求，而不是单纯为了提高床位数与老年人口的比率。但现实情况却违背了政府补贴的初衷，民办机构的经营者为了尽可能多的保留建设补贴，从而降低床位建设标准，配套设施落后，服务质量低下，导致老年人对民办养老机构的认可度进一步降低，最终，越来越高的床位空置率，使得新增床位没有发挥满足更多老年人养老需求的作用，民办养老机构也因经营不善而处于亏损边缘。通过对A养老院的考察发现，最优的床位设置为50张，但机构负责人为了尽可能多地获得床位补贴，在原计划基础上增加了20张床位，以致拉低了所建床位的整体水平。政府对公办养老机构和民办养老机构的补贴差距悬殊。公办养老机构从建设到运50 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析营一直得到政府财政的大力支持，而民办养老机构只在建设的初期阶段得到一次性建设补贴，水电费优惠、老年人补助等运营补贴落实不到位。公办养老机构因政府的扶持力度高，因此收费低，导致民办养老机构的处境艰难：收费高，老年人住不起、不愿住，收费低，机构亏损。因此，多数民办养老机构只能严格计算成本，将服务价格定在保本的水平上。但尽管如此，老年人还是认为钱花得冤，即使公办机构住不进，也不会选择马上入住民办机构。政府这种不合理的补贴方式，既加大了公办养老机构与民办养老机构的竞争，也不利于激励民间资本参与养老服务业的热情。前一小节已经提到，政府对养老护理人员的补贴不到位，服务人员工作积极性不高。充足的人力资源、优质的服务是养老机构得以发展的保证，而对于规模不大、位置偏远的民办机构来说，尤为重要。但当前，政府财政在人员配备上显然投入不足，对于现有养老护理人员的培训、薪酬补助没有系统规范的标准。A养老院的护理人员都是来自农村家庭妇女，整体素质低，在进入养老机构工作后并未得到相关的护理培训，同时，每月600元的工资且没有其他形式的补贴，服务人员的工作积极性不高，这也就解释了入住老人对护理人员满意度低的原因。综上分析，当前政府补贴方式不合理是造成A养老院发展问题的原因之一，对于像A养老院这样地处农村、规模小、入住率低的民办机构来说，政府的补贴是机构发展的保证，因此，政府要激励民间资本参与养老服务业的发展，就应该重视对此类机构的扶持，适当将财政补贴向其倾斜。(2)财税优惠政策落实力度不够山东省人民政府《关于加快发展养老服务业的意见》指出，对于符合有关部门规定资质条件的养老机构，按核定床位给予一次性建设补贴和运营补助；养老机构用水、用电、用气按照居民生活类价格执行，固定电话执行家庭住宅价格。山东省泰安市人民政府《关于加快发展养老服务业的意见》将养老服务业的发展列入服务业发展的重点领域，加大财政投入力度；民办机构与公办机构享有同样的土地使用政策；对养老机构的补贴标准是每张床位3000元，按入住的自理、半自理、失能老人，给予每人每年200、300、400元的运营补贴。由此可以看出，政府的相关优惠政策比较充足，无论是省政府还是市政府文件都对民办养老机构的发展做出优惠规定。民办机构艰难的处境，主要是因为政策落实不到位，机构真正享受到的优惠不足。51 促进我国养老服务业发展的财税政策研究首先，对养老机构床位的审核政策执行不到位。新增床位数在一定程度上反映了民政部门的政绩，因此，民政部门在对新增床位的审核上马马虎虎，对低建设标准以及不达标的床位统一按合格发放补贴，导致民办机构床位的质量远低于公办机构，整体拉低了老年人对民办养老机构的认可度，由此加重了民办机构低入住率的问题。其次，对养老机构的财政补贴落实不到位。除一次性建设补贴落实较好外，其他补贴政策在执行中都遭遇阻力。就运营补贴来说，申请程序复杂，限定条件多，等待时间长，很多民办机构都被排除在优惠范围外。运营补贴作为养老院的资金来源之一，对其运行具有重要的影响。据了解，A养老院在经营过程中只收到政府的建设补贴，因为不满足申请条件，无法得到运营补贴。最后，对养老机构的税收优惠政策落实不到位。山东省人民政府《关于加快发展养老服务业的意见》规定，对民办机构在用水、用电方面给以税收优惠，按居民用电收费，但由于执行单位，如电力公司属于自主经营的企业，且政府只是颁布政策并未给予该企业相关的补贴，使其成为优惠成本的实际承担者，优惠政策自然难以落实。到目前为止，A养老院的电费支出还是按照商业用电标准收取，虽然机构负责人去有关部门协调过，但最终还是没能落实下来。4.3.4本节小结本节以A养老院的经营发展为例，从微观层面分析了财税政策在支持养老服务业发展上的不足。民办养老机构作为养老服务业的重要参与主体，其经营不善必将对养老服务业的发展产生消极影响。通过本节的分析可知，财税政策在民办养老机构的发展中意义重大，财税政策扶持的不到位是造成民办养老机构，尤其是小规模养老机构处境艰难的重要原因。本章小结本章从宏观和微观两个层面梳理了当前养老服务业发展中的财税政策扶持情况及其存在的问题。通过对相关政策、数据的整理和养老院案例的分析，得出养老服务业财税政策扶持主要存在如下问题：对养老服务业的财政投入力度不够、投入量不足；财政投入结构不合理；财政扶持方式落后，直接投资效率低；财政补贴方式不合理；52 第4章我国养老服务业发展的财税政策及评析财税政策落实不到位；税收优惠覆盖面窄，税收优惠环节少等问题。53 促进我国养老服务业发展的财税政策研究第5章国外养老服务业发展财税政策的经验与启示西方发达国家以及日本进入老龄化社会的时间较早，因此，在应对人口老龄化问题上的做法较为成熟，养老服务业的发展经验丰富。学习国外发展养老服务业的先进经验，有利于提升我国养老服务业的发展水平，促进养老服务业的可持续发展。我国的财税政策在扶持养老服务业的发展上还存在很多问题，在如何利用财税政策予以支持方面可以借鉴美国、日本、法国等国家比较成熟的做法。5.1国外促进养老服务业发展的做法5.1.1英国去机构化的社区养老服务业英国在上世纪80年代之前广泛推行住院式的养老院模式，将发展的重点放在养老院上，由政府投资兴建、经营养老院，并投资配备相应的基础设施，雇佣相关的工作人员。但在财政赤字压力下，英国改变由国家独撑养老福利的思想，强化市场和社①会的作用，积极鼓励社会力量参与社区养老服务。伴随着各种社会资本的进入，英国开始把养老问题纳入到社区中来，开始发展社区养老模式，这就形成了英国独特的去机构化的社区照顾，去机构化是指老年人由过去在封闭式的养老服务机构养老向社区服务中心养老的转变，去机构化的养老模式在提供生活照料、护理服务的基础上，更加注重为老年人提供精神慰藉服务。英国社区照顾的养老服务方式主要有：社区老年公寓、社区服务中心、社区老人院等为老人提供住房的方式，家庭照顾、上门服务等老年人居住在自己家里的方式，暂托处是为老人提供临时住房的短期护理机构。社区服务中心由政府出资兴办，配套设施、工作人员、服务经费都来自政府的财政拨款，提供的服务基本都是无偿服务；社区老年公寓的服务对象限定为社区内低收入老年人；家庭照顾是指由家庭成员照顾老人，政府发放适当的补贴；社区老人院的服务对象是生活不能自理又无家人照顾的老人。总体来说，可以上述具体的养老服务方式归总为两类：社区内的照顾和由社区照顾。社区内照顾是由社区内专业的工作人员为老年人提供养老服务，由社区照顾则①陈叔红.养老服务与产业发展[M].长沙：湖南人民出版社,2007:3354 第5章国外养老服务业发展财税政策的经验与启示是由家庭成员、亲戚朋友等为老年人提供服务。表5-1梳理了两者的不同。表5-1社区内的照顾与由社区照顾的对比分析社区内的照顾由社区照顾服务对象生活基本不能自理的老人生活可以自理由政府和公益机构的专业的或半专业人员由亲人、朋友、儿女、社区志愿者服务人员提供服务提供服务服务性质政府直接干预的规范性的服务非政府直接干预的非规范性照料居家服务、家庭照顾：给老年人提老年人公寓、老人院、机构照顾、老年人供与住院费用等同的津贴，用以补服务内容日间照顾服务中心等为老年人提供专业的充养老资金；托老所：减轻照看老医疗照料、生活护理等年人的压力和负担5.1.2日本的看护保险制度20世纪末到21世纪初日本推出了看护保险制度，将老年人的护理与保险有机结合起来。看护保险制度提供居家服务和设施服务两种类型的服务。居家养老服务主要是让老年人居住在自己家里，服务人员提供上门护理和照料。设施服务主要包括各类福利机构、社区照料中心、护理中心。根据老年人身体状况的不同，设施养老服务大致可以分为日托服务中心、短期入住设施、一般护理之家、特殊护理之家等。日托中心和短期入住设施的服务对象主要是自理老人；一般护理之家的服务对象主要是半自理老人；特殊护理之家主要接收失能老人。看护保险制度是强制性的保险，40岁以上的全体国民都要缴纳看护保险金。看护保险的被保险人有两大类：第一号被保险人——65岁以上的老年人，第二号被保①险人——40岁以上未满65岁的已经加入医疗保险的护理者。整个护理保险的资金来源：公费负担50%（其中中央政府负担25%，都道府县负担12.5%，市镇村负担②12.5%），保险费负担50%。看护保险的给付有严格的申请、审查和认定程序，被保险者首先要向相关政府提出申请，经过专业医生的审查以及看护保险机构负责人员的认定调查之后才可以享受看护保险服务；根据老年人身体条件的不同，给付对象主要①彭莉莉.日本养老福利制度及服务设施运营的启示[J].湖北社会科学,2011(08)②陈叔红.养老服务与产业发展[M].长沙:湖南人民出版社,2007:4755 促进我国养老服务业发展的财税政策研究①有需要看护者和需要支援者，前者主要针对生活可以自理老人，后者主要服务卧床不起、老年痴呆病人。5.1.3美国公私合作共赢的发展美国的市场化程度非常高，养老服务业的发展也不例外，政府在其中多是扮演规划者、引导者的角色。政府对养老服务业的财政投入采用重点式的投入方式，主要针对最有需要的对象。政府与市场的分工明确，既减轻了政府的财力负担，又激发了养老服务业的市场活力。美国的私营养老机构种类多样，由企业、非营利组织等多种类型组成，为老年人提供各式各样的养老服务，政府通过向市场主体购买服务的形式来实现政府与市场的合作均衡。美国的退休社区与老年公寓充分体现了公私合作的发展理念。CCRC(ContinuingCareRetirementCommunity，持续照料型退休社区)是美国养老中的一大特色，政府在其中主要起监管、引导的作用，由教会组织创办，采用市场化的经营模式，通过收取入门费、会员费、年费（月费）等形式回笼资金，还可以出租店面获得租金收益，盈利能力较高。CCRC为老年人提供生活照料、看护、介助等一系列的服务，使老年人退休之后可以在家里享受悉心的照料和专业的护理。通过在社区里提供种类多样的服务，老年人可以根据自身的身体条件选择需要的服务：对生活自理老人，社区为其提供便捷的社区服务，如餐饮和医疗保健，多种形式的社区活动，如老年大学、娱乐中心等；对介助（半自理）老人提供基本的社区服务、日常生活照顾以及与他们身体相适应的日常活动；对介护（失能）老人提供24小时有专业护士照顾的监护服务，以此来满足不同生理年龄阶段老人的养老需求。美国的老年公寓也体现了美国公私合作的理念。老年公寓是介于老年人自己的住宅与养老机构之间的服务机构，多由私人兴办，政府给与补贴。由表5-2可以得出：根据老年人身体状况的不同，老年公寓可以分为三类：自住型、协助型和持续护理型。①施锦芳.日本看护保险制度的沿革及其思考[J].现代日本经济,2011(02):72-7956 第5章国外养老服务业发展财税政策的经验与启示表5-2美国老年公寓的概况类型资金来源接收老人提供服务是否收费房地产开发公不提供生活服务。提供舒适的自住型生活自理老人消费者自费司居住环境、娱乐设施政府或社区出身体健康、生活提供日常生活护理服务，不提低收费，消费者自协助型资自理供专业护理服务费持续护政府或保险公生活不能完全提供日常生活服务和专业护理保险公司和消费者理型司投资建设自理老人服务按比例支付5.2国外支持养老服务业发展的财税政策选择5.2.1政府补贴在对老年人及其家庭补助方面，各国主要有如下做法。美国只对满足年龄条件（一般是65岁以上老年人）且生活贫困的老年人发放补贴，享受补贴的老年人需要通过①收入与财产检测，只有合格者才可以领取低保补助。美国对贫困家庭的补助主要有住房补助、医疗补助、食品补助。住房补助有两种形式，一种是向贫困家庭提供租金较低的公租房；一种是发放住房券，家庭支付25%的租金，剩余部分用住房券来补充②。政府提供的补助与家庭收入挂钩，收入越低获得的补助越多，这样更好的满足低收入群体的住房需求。食品补助面向所有经济困难的家庭，凡是收入微薄不足以满足温饱的家庭都可以申请食品补助，补助形式主要是发放食品券，三口之家每月最高可③以领取300美元食品券。英国政府对低收入和无收入的贫困家庭提供生活补助，对孤寡老人提供低价的老年公寓，对在家中接受家人照顾的老年人，发放补贴，减轻家庭照顾老年人的负担。在对养老机构的补贴方面，各国主要有如下做法。美国政府对非营利性质的养老机构提供低息贷款，以减少社会力量兴办养老机构的成本；为改善老年人的住房条件，美国政府还对开发商提供财政补贴和低息贷款。法国政府将补贴范围覆盖到了营利性机构，通过评估给予在这种服务机构养老的老人以适当的补贴，从而鼓励社会力量参与到养老服务业的发展中来。日本的福利性养老机构所需建设资金，大部分来自政府①张恺悌.美国养老[M].中国社会出版社,2010:163②张恺悌.美国养老[M].中国社会出版社,2010:164③张恺悌.美国养老[M].中国社会出版社,2010:165-16657 促进我国养老服务业发展的财税政策研究的财政补贴，机构本身只承担很少的部分，政府的补贴标准是由政府出资三分之二，机构承担三分之一的部分。日本老年人入住养老机构90%的费用由看护保险支付，个人只缴纳10%的部分，从而确保了养老机构的入住率。日本政府同时还出台了相应的政策，为社会力量兴办的养老机构提供免息和低息贷款，以此鼓励多元主体参与机构养老服务业的投资。目前，日本的私立养老机构大约占到总数的五分之三以上。5.2.2政府直接投资养老服务的准公共品性质决定了政府要参与养老服务的投资，而不能完全放给市场。相比其他财政投入方式来说，政府投资是比较传统落后的方式，多是将财政资金直接投资于养老服务机构的建设、运营、人员配备等。政府投资产生于福利国家，以英国为代表的福利国家，实行从摇篮到坟墓的一揽子福利计划，所以英国在养老问题上还是以政府作为主导。20世纪70、80年代以前，英国为满足低收入老人的养老需求，大力兴建养老机构，致使政府财力负担过重。但是，随着福利国家危机以及福利多元主义理论的推广，英国的养老服务业也开始实施多元参与，逐步发展以政府为主导的社区照顾，为低收入、贫困失能老人提供无偿服务。在这种情况下，政府由完全的出资人转变为主要出资人，社区服务中心的建设和运营主要依靠财政拨款，服务人员也多是政府雇员。早期日本在政府投资方面一度仿效英国，修建大量的养老机构，但随着老年人口的增多，老龄化的加剧，日本意识到高福利带来的财政危机，从而逐渐缩减公办养老机构的数量，鼓励多元主体发展养老服务业。目前，在日本公办养老机构仍占据不小的比例，但同时也拥有很多运作高效的民办养老机构，两者之间相互合作配合，从而为老年人提供更加完善的养老服务。相对于其他国家，日本的做法更值得我们学习，对于我国探索政府与市场之间投入的平衡点具有重要的借鉴意义。在高度市场化的美国，公办养老机构也有一席之地，大约占总的养老机构的7%。但美国公办养老机构的服务对象只限定于低收入、贫困老人，且对老年人的收入评估标准有严格的规定，充分发挥了政府在养老中的托底作用。这也说明了即使是在高度市场化的美国，政府的直接投资也是必不可少的。综上所述，政府对于养老服务业的直接投资方式虽然落后，但仍然不能完全退出。58 第5章国外养老服务业发展财税政策的经验与启示政府应该把有限的财政资金发挥出最大的效益，更好的为养老机构服务。5.2.3社会保障英国是高福利国家，国家为居民提供“从摇篮到坟墓”的一揽子福利计划，因此，英国的社会保障具有“全民保障、全面保障”的特点。养老保险作为社会保障制度的重要内容，相对成熟。英国的养老保险制度主要有三大支柱。首先是国家养老保险制度，是强制性的，居民只要缴足一定年限的国民保险，退休后就可以领取国家养老金；其次是职业养老金制度，主要是指企业为雇员缴纳一部分养老金，同时雇员自己缴纳一部分养老金，由单位统一运作管理的制度；最后是个人养老金制度，主要是指老年人自身购买的商业保险，投资理财等，以增加退后之后的养老金。英国政府对特殊人群实行特殊的照顾，比如年满80周岁但没有资格领取国家养老金的老年人，只要60①岁以后在英国居住满十年就可以领取60%的国家基本养老金。英国还设有最低生活保障制度，但对于具体的申请条件、领取条件和申领对象都做出了明确的规定，以使有限的资金发放给最需要的人群。同时对于加入职业养老金和个人养老金计划的居民可以享受税收减免和国家补助的优惠。日本在吸取了西方高福利制度危机的教训后，社会福利方面更加注重多主体之间的合作。日本的养老保险金由雇主、雇员、国家三方面负担，养老保险制度主要有三个层面：强制性的国民养老金，20周岁到60岁的公民都要参加，个人缴纳满25周年，且达到65周岁以后就可以定期领取养老年金；与收入挂钩的厚生养老金和共济养老金，厚生养老金指5人以上的私营企业职工的年金，共济年金指公务员、公营企业员工的年金，这两种年金的领取标准是由基础年金和与收入相关的报酬年金组成；私人养老金主要指个人购买商业保险、个人投资理财。此外，日本最具特色的是看护保险制度。看护保险制度要求40岁以上公民必须缴纳看护保险，并需要缴纳25周年，在年满65岁以后就可以享受保险。看护保险服务分不同的等级，每个等级享受的保险水平是不同的。①魏秀敏.英国养老保险的市场化改革及其对中国的启示[J].天津职业院校联合学报,2007(01)59 促进我国养老服务业发展的财税政策研究5.2.4税收优惠政策国外养老服务业税收方面的优惠主要涉及所得税、增值税、营业税、社会保障税等税种。美国的税收优惠体系比较完善，优惠方式主要是纳税扣除、税收抵免，对社会力量的激励作用较强。当前美国的税收优惠对象主要是公益性和非营利性养老服务机构、老年人群及其家庭。美国政府以税收延迟和税收免除政策鼓励家庭和个人构建退休储蓄账户；65岁以上老年人单个人可以享受650元的税收抵免；美国还将赡养老年人作为个人所得税的计征考虑因素：每赡养一位老人，可享受950元的个人所得税扣除①额，以此来增加老年人群及其家庭的可支配收入。美国对低收入老年人实行购房减免税政策，优惠税种主要涉及财产税、所得税；老年人的住房倒按揭贷款所得——将房产抵押给金融机构以获取养老资金，这部分所得免税。公益性养老服务机构的所得免征企业所得税，非营利性养老机构的所得可以获得一定程度的免征额，但不是全额免征。企业向非营利性组织的捐赠不超过总收入3%的部分可以全额扣除，个人的捐②赠最高可扣除30%的应纳税所得额，当年扣除不完的可以向后结转5年。瑞典在老年人退休后再就业方面有税收减免的待遇，鼓励老年人再就业，从而增加老年人的养老资金，提高消费能力，带动养老服务业发展。法国作为增值税的起源国家，在增值税优惠方面，主要是对养老服务业缴纳的增值税实行优惠税率。对居家养老服务使用5.5%的税率，与一般课税对象20.6%的税率相比，大大降低了养老服务应纳增值税税额。社会保障税现已成为西方国家主要税种之一，纳税人覆盖范围广，对雇员、雇主征收的社会保障税专款专用，主要用于养老、医疗等社会保障事业。社会保障税的税收优惠形式主要是税收抵免和纳税扣除。英国企业雇主所缴纳的社会保障税允许在企业所得税中列支；美国私营业主缴纳的社会保障税和医疗保险税可以在应纳税所得额③中扣除50%。①财政部《税收制度国际比较》课题组.外国税收制度丛书,美国税制[M].北京:中国财政经济出版社,2000②李平.美国老龄事业税收政策及启示[J],涉外税务,011(10)③杨玲.我国老龄事业的税收政策研究[D].上海海关学院硕士论文,201560 第5章国外养老服务业发展财税政策的经验与启示5.3国外经验对我国的启示通过对国外养老服务业的研究与分析，本文选择了具有代表性的美国、日本、英国和法国进行介绍。在发展养老服务业上各国各具特色，但在财政补贴、养老保障、税收优惠及优惠对象、形式等财税支持上大致相同。综合各国的经验，对我国的启示主要有以下几个方面。5.3.1明确政府的作用养老服务业微利性与公益性的特征决定了政府要在其中发挥主导作用。政府出于自身政绩的考虑不断加大财政投入，而最终的结果是政府财力负担加重，财政赤字不断增加，政府寻租问题日益严重，养老机构管理效率低下、提供的服务质量不高，致使相当一部分老年人的需求未能得到满足。养老服务的非排他性决定了养老服务的供给不能完全通过市场买卖方式来实现，由于外部性、免费搭车等问题的存在，致使市场在配置资源上存在失灵。因此，养老服务业的发展需要政府和市场的合作。一方面政府要进行职能转变，由直接干预变为间接引导，对于市场失灵部分要及时的加以引导，同时要为市场提供高效的公共服务；另一方面要保持市场应有的活力，发挥市场在资源配置中的决定作用。通过两者的相互配合，从而促进养老服务业的健康发展。5.3.2完善我国的社会保障制度国外的社会保障制度较为完善，养老保险制度重在多元化、多支柱，强调保险政策要与财力、老年人需求挂钩，执行力度高，这为完善我国的社会保障制度，提供了重要的经验借鉴。首先，社会保障支出要与经济发展水平相适应，在经济取得不断发展的同时，社会保障支出也应做出相应的调整，确定合理的社会保障支出水平，以更好的发挥社会保障制度对低收入人群基本生活的保障作用。完善的社会保障制度要考虑经济效率，保证劳动者的工作积极性，同时，社会保障作为收入再分配的手段要兼顾公平，确保低收入人群都能平等的获得社会救济。养老保险作为社会保障制度的重要组成内容，是社会保险中的核心险种，完善我国的养老保险制度，提高老年人的养老能力，对养老服务业的发展意义重大。完善我61 促进我国养老服务业发展的财税政策研究国的养老保险制度，首先要拓宽城镇职工基本养老保险的覆盖面：到2014年我国共有城镇人口7.5亿，参加城镇职工基本养老保险的有3.4亿，也就是说还有半数多城镇人口未被该养老保险覆盖，这其中民间私营企业及个体经营者占大多数，因此，可以对还没有参保的企业进行保险改革，争取更多的人可以纳入养老保障体系中来。其次，在坚持社会统筹与个人账户相结合的基础上，减少个人账户的空账运行：个人账户完全由个人缴费形成，个人缴费比例由5%上升到8%，企业缴费比例不变，社会统筹与个人账户分开管理，社会统筹不再透支个人账户；妥善解决养老金由现收现付制向部分积累制转轨过程中的遗留问题。再次，逐步建立多层次的养老保险体系：在坚持基本养老保险、企业补充养老保险的基础上，鼓励发展个人储蓄型养老保险和商业养老保险。5.3.3加大财税优惠政策的落实力度国外养老服务业的发展离不开各项财税优惠政策，美国完善的税收优惠体系与高度市场化原则相匹配，落实和执行力度高，真正发挥了激励作用。美国对营利性与非①营利性机构的界定标准是营利是否保留在机构内部，界定标准简单易操作。老年人的补贴只针对贫困老年人，对贫困标准做了明确的规定。我国在养老服务业问题上也制定了很多的财税优惠，虽然起到一定的作用，但由于财税优惠政策零散，缺乏导向性和可操作性，从而难以发挥其真正的效能。比如对养老机构的优惠上，由于缺乏统一的标准，且申请条件多、程序繁杂，很多机构被排除在外，致使政策落实难度大。税收优惠一般只限定在非营利性和公益性机构上，对社会力量的激励性不够。伴随着人口老龄化的加剧，养老服务业将进入发展的黄金时期，政府应该高度重视，抓住机遇，为养老服务业的发展提供良好的优惠支持平台。本章小结本章首先介绍了国外在养老服务业发展上的具体做法，主要分析了美国、英国和日本三国的发展特色，对我国发展养老服务业有较强的借鉴意义，尤其是日本，对于①李萌.支持我国养老服务体系发展的财税政策研究[D].财政部财政科学研究所博士论文,201562 第5章国外养老服务业发展财税政策的经验与启示我国探索政府与市场之间的平衡点，意义重大；第二部分主要分析了国外支持养老服务业的财税政策的选择，财税扶持方式与我国相似，但国外的扶持更注重政策的落实和操作性，这是值得我国学习的；最后，综合国外发展的经验提出了对我国养老服务业发展的启示。63 促进我国养老服务业发展的财税政策研究第6章促进养老服务业发展的财税政策建议财税政策作为国家宏观调控的重要手段，在产业发展中具有重要的扶持和引导作用。养老服务业是关乎国计民生的大事，需要财税政策的扶持。当前我国对养老服务业的财税政策还存在很多不足，需要加以完善，为此，文章提出以下建议。6.1完善财税政策的原则6.1.1增强财税政策的系统导向性任何行业的发展都离不开法律的支撑，像日本，充足的法律依据是养老服务业发展的前提，能够从法律高度上支持养老服务业的发展。目前我国关于养老服务业方面的政策比较零散，多以意见、通告、暂行条例等形式出现，缺乏相关法律支撑，系统性和协调性不强。专门针对养老服务业发展的政策法规不足，对养老服务业的发展规划一般出现在有关政府的工作文件中。我国财税政策导向性不强主要体现在以下方面：第一，财税优惠对象的界定上缺乏统一的标准。比如，现有的优惠政策主要面向的是非营利性质的养老机构，但在界定营利与非营利的问题上并没有完善的法律依据，民办非营利养老机构一般是参照民办非企业单位登记管理暂行条例设立，其非营利的性质只是为了享受政府的财税优惠。第二，对老年人的补贴面向的是低收入、经济困难的群体，但审核程序、审核标准都没有明确的政策规定；公办养老机构入住资格审查制度缺失，养老资源配置不公平、不合理，健康状况、社会条件、家庭条件好的老人，往往比失能、低收入老人在竞争公办养老机构上更具优势。为提高政府财税政策的执行力度，充分发挥财税政策对养老服务业发展的扶持作用，应该提高政策的系统导向性和可操作性。完善养老服务业方面的法律制度，从法律的战略高度上指导养老服务业的发展，协调各级地方法规、规章制度、文件、条例的导向性。6.1.2理清各级政府的支出责任为了避免各级政府相互推诿的问题，需要明确各级政府在养老服务业发展中的职64 第6章促进养老服务业发展的财税政策建议责。理清各级政府的支出责任本质上就是搞清楚事情由谁来做，资金由谁来出。基层政府贴近群众，更能清楚老年人需要的是什么，对信息的掌握也更全面。但这并不意味着养老服务业的发展与中央政府无关，相反，需要积极发挥中央政府的作用。首先，养老服务的公益性、微利性决定了中央政府应在其中发挥主导作用。其次，如果没有充足的资金作保障，养老服务业的发展只能是纸上谈兵，因此中央政府需要加强对地方政府的财力支持，通过一般转移支付和专项转移支付补充养老服务业发展所需资金。中央的转移支付要结合地区财力状况，以期实现基本公共服务的均等化，且无论是哪种转移支付，都需要保证资金的最后受益者是真正有需求的老年人。再次，为使得政府的事权与支出责任相适应，中央政府应该把适当的决策权下放给地方政府。整体规划由中央政府决定，具体的实施细则、操作方法可以交由地方政府决策，这样可以调动地方政府的积极性，同时很大程度上避免了上有政策，下有对策的问题。6.1.3坚持多元主体参与机制发展养老服务业不仅需要政府积极参与财税政策的完善与实施，还要鼓励多元主体参与其中。养老服务的公益性让政府心有余力不足，微利性让社会主体望而止步，在政府和社会主体之间需要一个平衡点，才可以保证养老服务业的发展。政府在养老服务业的发展中主要起基础保障作用，通过建立完善的社会保障制度来实现对老年人基本养老的保障，维护每一位老年人获得基本养老服务的合法权益，通过兴办养老机构满足“三无”、“五保”困难老人的养老需求，确保特殊困难老人能够老有所养。社会主体在养老服务业的发展中具有重要的支撑作用，民办养老机构弥补了公办机构在绝对数量和服务质量上的不足；社区将可用资源有效整合，让老年人在熟悉的环境中得到专业的照料；社会企业参与养老服务产品的研发和供给，丰富了老年消费市场。政府通过财税优惠政策来扶持社会主体参与养老服务业的发展，通过财政补贴和税收优惠吸引社会资本参与兴办养老机构，为老年人提供多样化的服务。当前，我国的养老服务业还处于发展的不成熟阶段，仅仅依靠政府有限的财力是远远不够的，而广大的社会主体可以为养老服务业的发展注入充足的资本。西方的福利多元主义和我国社会福利社会化的推行，说明了多主体参与机制在福利供给中的可行性65 促进我国养老服务业发展的财税政策研究和重要性。因此，财税政策的制定要力求能够对社会资本产生激励作用，以实现并完善多主体参与机制。6.2完善财政投入政策建议6.2.1财政投入采用更科学高效的方式传统的投入方式已经不能适应老龄化的新形势，随着养老服务业发展越来越成熟，财政的投入方式也应随之做出调整。在坚持直接投资部分项目的同时，政府还应该完善购买服务政策和补贴政策，同时拓展新型投入模式。首先，在民办养老服务机构的筹资阶段，政府可以对其提供贷款贴息的优惠政策，鼓励社会资本投资养老服务业，完善养老服务业投融资体制。政府研究制定养老服务业招商引资政策，公布养老服务业招商引资项目和支持措施，吸引国内外资金投资养老服务业，增强市场活力。其次，政府应该鼓励保险公司、金融机构开发老年人的理财产品，以提高老年人财富的保值增值。保险行业和养老服务业的有机结合可以减缓政府社会保障支出压力和财政压力，同时也可以为老年人提供多元化的保险选择。再次，完善政府购买养老服务的法律依据，明确购买主体、购买客体、购买项目。养老服务的购买主体是政府，包括中央政府和地方各级政府；购买的客体是社会组织、企事业单位、民办非企业单位等；购买项目要严格遵循法律规定。政府购买服务的行为实际上是以财政预算参与资源的配置，政府要依照法律规定通过规范的方式向市场主体购买服务。6.2.2构建多类型补贴制度，提高资金使用率拓宽补贴对象范围。目前财政补贴对象主要是养老机构和老年人，对象范围相对狭窄。因此，构建多类型的补贴制度就要拓宽补贴对象范围，如对养老医护人员、社区服务中心等给予相应补贴。打破公私二元制结构。单纯以养老服务机构的公办还是民办来界定补贴程度，不利于民间资本兴办养老机构。在确定养老用途不改变、服务水平不降低的情况下，逐步减少对公办养老机构的补贴，提高公办养老机构的收费标准，推进公办养老机构的改革，促进公私合作。增加对民办养老机构的补贴，尤其是运营补贴，同时改进对民办养老机构的补贴方式，由现在的与床位数挂钩的建设补贴，向与实际入住人数特别66 第6章促进养老服务业发展的财税政策建议是低收入、失能老人人数挂钩的运营补贴转变。对养老机构的补助要覆盖其运营的各个环节，即不能只局限在建设环节，对前期筹资、中期投资建设、后期经营都要有相应的补助。筹资环节主要是对养老机构兴建者提供低息、贴息贷款，投资建设环节主要是对床位进行一次性建设补贴，后期经营补助则主要是与实际入住人数挂钩的运营补贴，以冲减机构的经营成本。对老年人的补贴最重要的是由普惠式支出向重点式支出转变。有限的资金若平均给所有老人就会缩减人均量，但若集中分给最有需要的人，更有利于提高社会整体福利水平。美国在对老年人的补贴上，将范围限定在低收入老人、贫困老人和失能老人上，把有限的资金投给最有需要的人群。而我国在这方面的补贴多是撒网式的，当前对老年人的高龄补贴、养老服务津贴以及护理补贴等“三大补贴”政策反而由原来的重点扶贫变为普惠受益：就高龄补贴来说，只要达到80周岁以上的老人都可以领取补助金。因此补贴的最终结果还是没有缩小老年人的收入差。提高补贴的实际效果，必须要瞄准受益对象，且对低收入、贫困家庭要有规范的审核标准。建立对养老服务从业人员的补助制度。观念的传统加上养老服务行业的微利性使很多年轻人都不愿意从事该行业。目前我国从事养老服务业的人员多是农村妇女以及城镇下岗职工，虽然能够提供基础的日常照料，但专业素养有限，难以胜任老年人群保健、心理等更高层次的养老工作。我国在养老服务专业从业人员上存在着很大的供需缺口，因此国家要重视对这类人才的培养，将养老服务专业写入大学教学计划，对选择养老专业的学生给以生活费补助和学费减免的优惠，提高助学金补助额度，以此吸引更多人员从事专业养老服务，弥补需求缺口。职业院校可以专门培养护理人才，以签订劳动合同的形式规定最低服务年限，在服务期间给以工资以外的奖金、生活补贴等。政府出资对已从业人员进行定期培训，同时提高从业人员的工资待遇。此外，增加养老护理人才供给还要从根本上转变传统观念，加大对相关工作人员的补贴力度，提高公众对养老服务业的认可，激励专业人才参与发展养老服务业。政府可利用福利彩票公益基金补充政府有限的财力，为养老机构的运作提供充足的资金支持。为将补贴真正地落到实处，提高资金的使用效率，政府应逐渐由服务的直接提供者转变为引导者和扶持者，将更多的资金用于扶持社会力量。67 促进我国养老服务业发展的财税政策研究6.2.3优化财政投入结构现有的养老服务业财政投入在总量上存在不足，在投入结构上也不够合理。现有的财政投入倾向养老服务的供给方，轻视养老服务的需求方，在将潜在养老服务需求转变为现实消费需求方面的作用甚微。政府投资的项目一般都是养老机构的兴建、基础设施的完善，而对关系老年人实际收入水平的资金投放较少，这从社会保障支出还无法满足当前的老龄化需求上可见一斑。满足潜在的养老服务需求，优化财政投入结构，首先，要拓宽财政投入的范围，在保证原有的对公办养老机构投入的基础上，也要增加对民办养老机构的投入，拓宽民办机构的筹资渠道，增强民间资本发展养老服务业的能力。其次，要在财政承载能力之内，将适当的支出额度向社会保障倾斜，增加对城乡地区的低保投入，适度扩大低保补助的范围；进一步完善社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，逐减少个人账户的空账缺口。在短期来看，社会保障支出的增加会加重财政压力，但在长期来看，老年人消费能力和消费水平的提高会使税基增加，对财政收入的贡献会抵消所造成的支出负担。再次，要兼顾城乡之间的统筹、公平。由于城镇化水平的提高，农村老龄化要比城镇老龄化严重，但财政扶持政策并没有随之做出调整，导致城乡老年人的生活水平差距越来越大。因此中央政府应该建立扶持农村养老服务业发展的专项资金，增加政府购买服务的数量，确保财政支出向农村低收入群体倾斜。另外，农村老人70元的基础养老金无法满足温饱需求，故在财政允许的范围内，对农村老年人发放的基础养老金额度应适度上提。最后，政府的财政投入应倾向人口输出地区。人口输入地获得了充足的劳动力，在经济发展上占据优势，但人口输出地在损失劳动力的同时养老压力随之加大，故中央政府理应增加对人口输出地区的转移支付资金。此外，优化财政投入结构应该要加大对社区养老服务业的投入。政府的扶持重点以往都是针对养老机构，这种投入结构受到西方国家和政府政绩观念的影响，但随着社区养老模式的推广，政府的资金投入应兼顾社区，适当向其倾斜。如对社区日间照料重心、护理中心、托老所等服务机构提供经费补助，财政拨付资金鼓励社区兴建老年餐厅、老年棋牌室、活动室等休闲和娱乐场所。68 第6章促进养老服务业发展的财税政策建议6.3完善税收优惠政策6.3.1合理界定税收优惠对象，加强税收对民间资本的激励作用对养老服务机构的税收优惠，除保留原有的对非营利机构的优惠之外，还要将优惠范围扩大到营利性养老机构。对养老机构所提供的老年育养、婚介、殡葬等服务免征营业税和企业所得税，尤其对营利性养老机构也要给予相应的优惠。公办养老机构所占用耕地免征耕地占用税，民办养老机构占用耕地也要给予税额减免的优惠。养老机构支付给职工的工资可以在税前加计扣除，所购买的设备可以采取加速折旧的方式。将养老服务业添加到现有的现代服务业营改增范围中，对与老年需求相关的养老服务业营业税改征增值税，以此避免重复征税，减轻养老服务业的纳税负担。同时增值税税收优惠同样适用于养老服务业，对基本的生活照料服务、康复护理服务以及精神慰藉服务等免征增值税。鼓励多元主体参与养老服务业发展，拓宽养老机构的融资渠道。进一步完善企业、个人对福利机构的捐赠优惠，落实所得税纳税额的扣除，鼓励社会主体对养老服务机构的捐赠。鼓励企业单位投资养老服务业，如金融机构对养老服务机构提供低息贷款的利息收入免征营业税；对保险公司开发的老年人商业保险，准许保费收入在企业所得税前扣除；对企业以股权、债权的形式投资养老服务业的收入给予税收优惠。目前，我国大部分养老服务机构规模不大，属于小微企业。因此，在养老服务机构的税收优惠上可以参照我国目前对小微企业免征增值税和营业税优惠政策，以及适用20%的低税率的所得税优惠政策。对于个体、企业生产老年专用商品的，营业税给予减免优惠，所得税给予研发费用50%的加计扣除。6.3.2增加对老年人及其家庭的税收优惠税收优惠可以增加老年人的实际收入，从而提高老年人的消费能力，充分释放养老服务业的潜在需求。老年人作为养老服务业发展的主要消费主体，在养老服务业的发展中具有不可替代的作用，但目前，针对老年人的税收优惠相对较少，现有的优惠政策对增加老年人收入，提高老年人消费能力的作用不大。完善对老年人及其家庭的税收优惠政策，首先应保留对老年人减征个人所得税的69 促进我国养老服务业发展的财税政策研究优惠，且对其购买的特定消费品给以免征消费税优惠。对老年人达到法定退休年龄，退休之后再工作的所得免征个人所得税，且对接收老年人就业的企业，按照接收老年人的人数给以一定比例的所得税扣除。通过税收优惠支持和推行以房养老模式，对老年人以房屋抵押给银行获得的现金，免征个人所得税，以此增加老年人可支配收入。其次，对赡养老人的人员，按照赡养人数、老年人生活开支、身体情况等不同，给予其一定比例的个人所得税扣除，从而减轻其税负，将更多的资金用来满足老人需求。如借鉴美国，将赡养老年人作为个人所得税的计征考虑因素，个人赡养一位老人，①可享受一定数额的个人所得税扣除额。本章小结本章主要提出了财税政策在扶持养老服务业发展上应坚持的原则和改进措施。结合当前背景、发展现状、现有财税政策存在的问题、国外的经验借鉴，从财政扶持和税收激励两个层面提出改善意见，其中财政扶持主要是从优化投入结构、提高投资效率以及完善财政补贴等角度提出，税收激励主要是从明确优惠对象、注重对老年人优惠等层面提出。①财政部《税收制度国际比较》课题组.外国税收制度丛书,美国税制[M].北京:中国财政经济出版社,200070 第7章结语第7章结语人口老龄化已是不可逆转的趋势，未来我国的人口老龄化会越来越严峻，到2050年我国每三个人中就会有一个老年人，因此，发展养老服务业以更好的应对人口老龄化问题势在必行。养老服务业涉及老年人生活的方方面面，是一个跨行业的综合产业，因此养老服务业的发展潜力很大，是经济发展中的潜在增长点。老年人消费能力还不够，但老年人口不断增加，因此政府应该完善相关措施增加老年人收入，变潜在的消费为实际消费，在实现GDP增长由投资拉动向消费拉动上发挥推动作用。养老服务业的发展在创新养老模式、丰富老年消费市场、带动相关行业发展、为老年人提供良好的生活环境等方面都有重要的促进作用。目前，我国与西方发达国家相比，养老服务业还处于初级发展阶段，基础较为薄弱，需要政府不断完善相关的财政扶持与税收激励政策。文章对养老服务业发展现状的分析，在理论分析的基础上结合相关数据，更有说服力，同时，结合SWOT模型，分析了养老服务业发展的内部优劣势，外部的发展机遇与挑战，多角度的分析，使财税政策的完善措施更具针对性和可行性。在分析财税支持存在的问题上，主要从总体力度，投入结构，投入方式以及税收激励等层面展开，结合相关数据和案例，进行宏观和微观分析。在借鉴国外经验方面，主要是分析国外养老服务业发展的特色以及财税政策的选择，与文章其他部分密切联系。最后，在总结前文研究的基础上，提出支持我国养老服务业发展的财税政策的改进建议，通过对养老服务业各参与主体的财税优惠，加快养老服务业的发展。71 促进我国养老服务业发展的财税政策研究参考文献[1]胡泊.中国老年服务业发展分析[J].社会科学战线,2010,(08):259-261[2]于戈,刘晓梅.论我国养老服务业发展研究[J].甘肃社会科学,2011,(05):236-239[3]王国飞.北京市发展和改革委员会社会发展处.养老服务机构发展的“卡脖子”难[N].中国社会报,2013-05-29003[4]罗海平,凌丹.加快推进我国养老服务产业发展的对策和建议[J].特区经济,2013,(09):158-159[5]吴玉韶.对老龄产业几个基本问题的认识[J].老龄科学研究,2014,(01):3-12[6]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2012,(02):31-38[7]王莉莉.银发产业,新的经济增长点[N].人民日报,2014-04-25023[8]刘子君.养老服务业发展的个案研究[J].经济纵横,2011,(05):74-77[9]漆亮亮.促进机构养老服务业发展的税收政策探析[J].中国国情国力,2015,(03):54-56[10]周清,促进民办养老机构发展的财税政策研究[J].税务与经济,2011,(03)[11]郑洁.促进中国养老服务业发展的财税政策研究[J].石家庄经济学院学报,2013,(10):94-97[12]龚锋,余锦亮.人口老龄化、税收负担与财政可持续性[J].经济研究,2015,(08)[13]张俊,何东.发展我国养老服务业的财税政策探讨[J].财税纵横,2011,(19)[14]张时飞.加大政府财政投入,加快发展养老服务产业[J].社会福利,2009,(8):12[15]李晶,促进人口老龄化与社会经济协调发展的财税政策研究[J].2012年度总会计师优秀论文选[16]姜向群,杜鹏.中国人口老龄化和老龄事业发展报告[M].北京:中国人民大学出版社,2013[17]陈建兵.论公共服务型政府及其建设[J].兰州学刊,2008,(1):43-45[18]栾卉.民办养老机构管理中的问题研究-以天津市为例[D].天津:南开大学,201172 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致谢致谢时光如白驹过隙，转瞬即逝，三年的研究生生活马上就要划上句号了。回首这三年的时光，有通过努力获得专业证书时的喜悦，有拿到学校奖励时的自豪，也有为论文写作没有思路时的焦虑不安。不管是何种经历，都是留在山财大的美好回忆。我要特别感谢我的导师王爱君老师、郭磊老师对我这三年学习和生活上的帮助。感谢王老师从论文题目的选取到论文初稿的完成最后到论文的多次修改和最终定稿的辛苦指导，尤其是在论文修改上，老师逐字逐句提出修改意见，大到论文内容，小到字词使用，老师都提出了宝贵的意见。我要感谢所有的授课老师，你们的每一堂课都让我受益匪浅。正是不断的积累，才为我的论文写作打好基础。我还要感谢在文章中借鉴的资料、图表、文献等的所有者和研究者，因为你们的无私奉献，才为我的写作指明了方向。感谢答辩组老师对我论文提出的宝贵意见，综合老师们的意见我的论文才得以不断完善。其次我还要感谢我的同门、同学、舍友，与你们在一起学习生活是研究生阶段最宝贵的财富。尤其要感谢我的舍友，在我写作规范和论文修改上的帮助。最后我要感谢我的父母，感谢你们一直默默付出，在我学业上的坚持，正是有了你们的督导，我才会一路走到现在，未来我将继续努力，不负期盼。75
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