_三规合一_的市域城乡总体规划_徐东辉

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1、城市规划【文章编号】1006－3862(2014)08－0030－07“三规合一”的市域城乡总体规划徐东辉(广东省城乡规划设计研究院，广东广州，510290)【摘要】分析“三规”不协调产生的根源，指出在城市层面实现“三规合一”的城乡总体规划的目标和内涵。进而提出结合区域政策输入制定整体发展战略，结合产业类型与土地承载力划定四类主体功能区，结合人口预测和产业布局确定市域城镇体系，以“统一口径、总量控制、城乡统筹、布局一致”为原则协调土地利用规划，通过“四条线”进行空间管制，建立“行政三分”、部门协作的规划决策机制实施规划等，从规划编制、管治到实施的完整路径，以

2、期提供一个在我国当前行政体制下实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”的新思路。【关键词】三规合一;城乡总体规划;国民经济和社会发展规划;土地利用总体规划【中图分类号】TU984【文献标识码】A当前我国的空间规划体系突出地存在着城乡实施中往往因为与空间不对接导致发展设想难以规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规落地，如广州市萝岗区“十二五”规划中与空间需求划之间缺乏有效衔接的弊端，被戏称为规划编制的有关的重点项目多达100余项，其中已在土地利用“三国演义”［1］。同时，其他的各级、各类规划名目［4］总体规划中进行安排的仅60项;而作为发展规划①繁多，

3、在同一城市空间上，往往多个政府部门的规向空间领域迈进的主体功能区规划由于过多地考划引导和控制要求并存，但由于彼此之间缺乏协调虑功能区的政策属性，忽略了空间属性和发展属甚至相互冲突，不但难以形成对城市综合调控的统性，致使其难以有效实施，如在国家和广东省主体筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱和建设成本功能区规划中，河源市五县一区中有三个县被整体②的增加。正因如此，2012年时任国务院副总理的划定为限制开发区，由于缺乏对县域范围内主要建李克强同志在《推进城镇化需要深入研究的重大问制镇、产业区的进一步空间甄别，导致限制开发类题》中明确提出:“在市县层面，也要探索经济

4、社会政策与落户于三县的广东省产业转移园区重点开发展规划、城乡规划、土地规划‘三规合一’，以便更发项目鼓励性政策产生明显不一致。［2］好地把各方面工作统筹起来。”本文将结合广东(2)城乡规划的目的是“协调城乡空间布局，改省践行“三规合一”的试点城市河源和广州的规划善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发实践，探索“三规合一”的规划编制方法与实施［5］展”，但常因追求“空间布局”的协调而导致建设机制。用地布局与土地利用总体规划确定的非建设用地1成因:“三规”在目标、标准与机制等方面冲突，或因过多考虑城市的“持续发展”导致建设用存在交叉和矛盾地规模不断超出土地

5、利用总体规划自中央层层分“三规”不协调乃至相互冲突的原因，主要是三解下达的指标，如广州市萝岗区各类城乡规划截止2个规划之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作2020年规划期末确定的建设用地为169.42km，而机制等方面存在交叉和矛盾:同期土地利用规划给出建设用地指标仅为2［4］(1)国民经济和社会发展规划是“国民经济和144.81km，缺口近17%。社会发展的战略性、纲领性、综合性规划”，也是“政(3)土地利用总体规划的目标是“规定土地用府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严［3］职责的重要依据”，因而重

6、点关注目标与政策，在格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，30城市发展研究21卷2014年8期UrbanDevelopmentStudiesVol．21No．82014徐东辉:“三规合一”的市域城乡总体规划城市规划和管理的依据和龙头。一个“三规合一”的规划，应以实现“四个一”为目标:2.1一张图:将市域所有规划要素在同一空间平台上进行表达和协调将市域所有规划要素在同一个空间平台上进行表达和协调，为各部门提供现势性较强的空间基础数据，保证用地布局的城乡全覆盖和同一块用地空间属性的唯一性，以此作为避免“规划打架”的主要空间手段，并作为推进行政权力公开透明运

7、行的电子平台。2.2一套技术标准:建立共用的用地分类标准和技术规程为改变目前各部门技术标准口径不一致带来的开发管理混乱等问题，建立一套面向社会的用地分类标准和技术规程，对相同的空间安排以一套技术标准来执行，旨在将各规划的空间属性和政策要求对应起来，同时保证各规划的用地指标特别是约图1河源市城乡规划建设用地与农田布局冲突情况束性指标能协调一致。(来源:河源市域城乡总体规划(2009～2020))2.3一套协作流程:完善部门间和上下级政府间协［6］作的规划编制和管理流程对耕地实行特殊保护”，然而由于只考虑土地的制定一套部门间和上下级政府间协作的规划天然界线，不考

8、虑土地与城市发展的关系，基本农编制和管理流程，保证城