我国中央政府体制的现况与展望

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1、我國中央政府體制的現況與展望黃錦堂（台灣大學政治系教授）壹、作者簡介作者為德國杜賓根大學法學博士，台大政治學系教授，主要研究科目為行政法、地方自治法、憲法、環境法、歐洲聯盟法。曾任勞委會、考選部、銓敘部訴願審議委員會，體委會、環保署、台北市政府、台北縣政府法規委員會委員，並曾任行政院環境保護署環評會委員。現任環保署法規委員會委員、考試院銓敘部人事制度研究改進委員會委員。主要著作為，1994，台灣地區環境法之研究，台北，月旦出版社；1995，地方自治法治化問題之研究，台北，月旦出版社；2000，地方制度法基本問題之研究，作者自刊，台北，翰蘆總經銷。貳、教學目標1.指出中央政府體制的理

2、念型，亦即內閣制、總統制、雙首長制、委員會制等，常見的選用考量，以及憲政主義的精義。於此有理念型之迫於現實政治之選用的問題。2.我國現今雙首長制的由來，亦即威權體制轉型後之憲政選擇，有內外諸多的考量。13.指出我國雙首長制的構造特色與優缺點，尤其一輪選出之總統得自由任命行政院長而可能造成朝小野大困局，以及大選激烈化所引發的民粹與社會撕裂危機。4.指出未來修憲的可能選擇方案，以及維持現制下之改良。參、摘要我國歷經六次修憲，並加上釋字第520號解釋與三次大選所呈現之激烈的纏鬥以及民眾一般均認為大選具有政黨更替之意義，已經建立雙首長制的憲政體制。現行雙首長制擁有對內與對外的戰略與有效治理

3、的意涵，並能深化民主－儘管迄今為止臺灣的民主與發展仍有相當的改良空間。但我國雙首長制的另一個重要環節，為我國歷經威權體制、威權轉型到如今之民主鞏固（初）階段，現今政/經/社/文/法制/地方等次體系乃呈現一定的脆弱性。我國雙首長制最大的問題，在於總統權力很大，其並無義務依立法院的席次比例而過半數席次政黨或聯盟組成多數統治，而選舉過程具有高度的議題操控性/對立性而容易造成社會撕裂的結果。展望未來，立法院於民國93年8月23日完成廢除國大、公投入憲與修正修憲程序、削減立法委員席次、引入單一選區兩票制、總統彈劾改由大法官負責等的修憲案決議，其能否順利被修憲國大所同意，對於未來中央政府體制之

4、修憲—這係所謂「第二階段」憲改之議題，具有關鍵意義。若真有中央政府體制之修憲，國內多數意見出於現狀與現實而務實主張朝向美國式總統制；若無法達成修憲共識而必須維持現狀，則應強化國會之監督權、國會之聽證、必要行政機關之獨立等，以維持權力之分立與平衡。肆、關鍵詞：總統制、雙首長制、半總統制、權力分立、憲政主義、倒閣權、分裂政府、分立政府、威權體制、威權轉型、憲政政策、憲政選擇。2伍、正文一、前言中央政府體制係整體社會（Gesamtgesellschaft）中具重要地位的政治次體系的權力配置與組織規定，其設計的良窳將影響與其他次體系的發展。我國中央政府體制於制憲當時為修正的內閣制；遷台以來

5、經由動員戡亂時期臨時條款而引1入與國家安全會議等的機制以及經歷威權體制的過程，而成為「雙首長制」。1991年以來的六次修憲，尤其1991與1992年有關總統決定國家大政方針以及國家安全會議與人事行政局之設置的保留入憲、1994年總統直選與1997年總統任命行政院長不須經立法院同意，以及後續之有關國家安全會議的組織法、國防法等的制定，或甚至釋字第520號解釋有關新當選之總統得經由行政院長而就已經立法院議決之重大議案之移請覆議之見解，加上1996年、2000年、2004年總統大選所呈現之激烈的纏鬥以及民眾一般均認為大選具有政黨更替之意義，我國可謂已經確立雙首長制的憲政體制。在我國現行雙

6、首長制的憲政體制之下，相對多數所選出的總統得絕對自由任命行政院長，而無所謂「自動換軌制度」，這是自陳水扁總統任命唐飛、張俊雄以來的實踐情形；總統也無義務在立法院籌組過半的聯合內閣或聯合政府，這是2001年12月民進黨於立法委員選舉後在立法院成為最大政黨而未擁有過半席次以來所建立的一個憲政實例。「少數政府」面對仍然握有法律案之審查權與預算案之審議權的立法院，儘管行政院團隊有高度的施政企圖，但總不免受到在野黨的嚴厲把關（掣肘），乃一方面意圖迴避立法院審議而在諸多案件中引發行政/立法權限爭議問題，而另一方面行政權乃企圖透過人事與資源的配置，第三方面乃嘗試透過放話、造勢、巡視拜訪等而拉抬聲

7、勢並壓迫在野黨。但在野黨也因掌握相當的席次與舞台而反唇相譏；於是叫罵與對立四起、煙硝味瀰漫，整體社會3乃不免瀰漫不安與對抗的氣氛。2004年總統大選藍綠雙方實力差距不大，對於此一決定政權得喪的選舉，泛藍佔據大半立法院而泛綠擁有總統府與行政院，雙方無不用盡各種手段以增強自己戰力，行政/立法的權限劃分拿捏，乃更成為爭議，重大案件如陳水扁總統所擬舉辦的防禦性公投的合法性乃至合憲性爭議、行政院與中選會之間的權限劃分與指揮監督關係、立法院得否決議退回行政院所送請審議之整本預算案