我国近年来建设用地之增长、利用、和规划研究

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1、我国近年来建设用地之增长、利用、和规划研究林初昇(e-mail:gcslin@hkucc.hku.hk)香港大学地理系摘要：我国1998年新编之《土地管理法》强调以土地利用总体规划为手段，控制建设用地的快速增长。然而，有关建设用地增长的现状特征及其内在规律的系统研究，仍然存在争论。本文试图以现有数据为基础，对我国自80年代中期以来建设用地特别是城镇建设用地的扩展作一初步评估。首先，1996年全国土地资源调查提供的原始数据(1990年)和变更数据(1996年)为分析我国建设用地的规模、分布和增长态势提供有用的信息。其次，对我国现有的城市建成区1984至1996年占地面积可比资料的

2、对比分析揭示了城市体系结构调整对城市建设用地的影响。最后，利用遥感和卫星图片判读得到的资料，分析大都市区建设用地的扩展，表证了城市道路网、经济技术开发区、以及星罗棋布的农村工业化和城镇化对建设用地快速增长的影响，文章着重讨论我国建设用地的利用、转化、规划和管理中存在的问题及推动城市建设用地理性增长的建议。鳴謝：本研究得到林肯土地政策研究院小型研究項目的資助(項目編號：E10C012GLI032905)。特此鳴謝、丁成日博士提供寶貴批評意見，獲益良多，若有錯漏之處，均屬作者之責任。1I.导言自改革开放以来，我国国民经济的持续快速增长和城市化为土地的开发和有效利用产生了显著而深远的

3、影响。这种影响最突出的表现在于大量土地由农用地转为建设用地。据原国家土地管理局的报告，1986至1995年间我国耕地面积减少共6789.6千公顷，其中农业内部结构调整减少耕地4208.6千公顷，占耕地减少总量的62%，城乡建设占用耕地1426.8千公顷，占21%，灾害毁地为1154.2千公顷，占总耕地流失的17%。在城乡建设占用耕地中，国家建设占57%，集体建设占25%，农村个人建房占17%(李元，2000年，第158页)。换言之，城乡建设用地的扩张乃是耕地减少中仅次于农业内部结构调整的一个重要因素。从总体上分析，我国近年来快速的工业化和城镇化，直接加快了土地由农地向建设用地的

4、转化。一方面，从市区外迁的工业企业和无数新办的开发区大都布局在紧邻城区的城乡结合边缘地带，占用了城郊大量优质农田。另一方面，城镇居住用地和农村居民点用地随着经济水平和生活条件的改善而不断向水平和垂直方向扩张，并带动相关联之交通用地、商服用地、和公共用地(绿地、道路、广场等)摊大饼式不断外延。根据1997年利用卫星遥感资料对我国31个特大城市占地规模的对比分析，1986至1996年我国31个特大城市主城区占地面积(未含长春、吉林、哈尔滨、兰州)由3266.7平方公里扩大至4906.1平方公里，增长了50.2%。其中大连市用地规模扩大了3倍，广州和石家庄分别增长了110%和109%

5、(李元，2000年，第593页)。1997年2月，党和国家领导人参观了卫星遥感图片展览并听取汇报，当时的总书记和国家主席江泽民说“不听不知道，一听吓一跳！”同年4月15日党中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)。同年5月全国冷结建设用地占用耕地一年，其后更2延长冷结一年至1999年。与此同时，中央和国务院指示修改1986年公布的《中华人民共和国土地管理法》以便能更有效地管理土地、保护耕地。修改后的土地管理法共分8章86条，于1998年8月29日在九届人大常委会第四次会议上通过，1999年1月1日生效实施。对照土地

6、管理法的新旧版本，可以发现新版土地管理法的重点在于加强耕地的有效保护(第三十一条至四十二条)，将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度(见第四条)，引进土地利用总体规划和土地利用年度计划作为土地用途管制的手段(第十七条至二十六条)，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权、占用农用地，特别是耕地的审批权和征地的审批权，加大对土地违法行为的处罚力度(第七十三条至八十四条)。显然，加强对土地由农用地特别是耕地转化为建设用地的有效规划和管理，乃是新编土地管理法的主要理念。然而，对于农用地转向建设用地的有效规划和管理，首先必须对土地转化的现状特征和内在规律进行系统深入

7、的研究。本文试图以现有土地资源调查的资料为基础，利用遥感和卫星图片判读得到的资料，对我国自80年代中期以来建设用地特别是城镇建设用地的扩展作一初步评估。本研究的目的在于揭示我国建设用地增长和结构及空间分布的特征，同时评估城镇土地扩张对农用地特别是耕地减少的具体作用。研究的问题包括：我国现有的建设用地究竟有多少？这些用地主要用于什么用途？主要分布在什么地方？这些用地如何随着时间和地点的改变而改变？其时空分布有什么特征和规律？建设用地的扩展究竟受什么因素的影响？工业化、城市化和全球化对用地由农用