杨委民解读主体功能区

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1、杨伟民：解读《全国主体功能区规划》一、制定主体功能区规划的重要意义我国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性，推进形成主体功能区，就是根据我国国土空间的特点，将适宜大规模高强度工业化城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，让这些地区集聚全国主要的经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品的生产腾出更多空间。把不适宜大规模高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，让他们成为主要提供生态产品，保障全国生态安全的生态空间。主体功能区的意义非常重大，不仅是适应我国国土空间特点开发的必然要求，也

2、是实现科学发展的根本举措，也是改善区域调控的重要基础。推进形成主体功能区，就是要前瞻性地谋划好我国未来14.5亿人口、上百万亿的GDP在960万平方公里的陆地国土空间的分布，并与2.8万亿立方米的水资源、18亿亩的耕地以及其他资源相协调，把该开发的区域高效集约地开发好，把该保护的区域切实有效地保护好。二、“主体功能区”的含义和划分依据过去大家都听说过“功能区”，我们把“主体”加上去，就是强调在一个较大的空间单元中不是唯一的功能，主体功能不排斥其他功能或辅助功能，如农产品主产区也可以适当发展农产品加工等产业，重点生态功能区也可以适当开采

3、矿产资源，禁止开发区域的非核心区也可以适当放牧或旅游；也就是说，并不排斥特定的“点”的其他主体功能的开发，如环渤海地区作为整体要优化，但其中的滨海新区可以重点开发。按开发方式，《规划》把我国国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类；按开发内容，上述4类主体功能区又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区3类；按层级，分为国家和省级两个层面。优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城市

4、化开发为基准划分的。城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，但也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，但也提供生态产品和服务产品及工业品；重点生态功能区是以提供生态产品为主体功能的地区，但也提供农产品、服务产品和一定的工业品。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城市化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人

5、口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城市化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容相同，开发方式不同。限制开发区域分为两类，一类是农产品主产区，即耕地面积较多、发展农业条件较好，尽管也适宜工业化城市化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城市化开发的地区；一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱、生态系统重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城市化开发的条件，须把增强生态产品生产能力作为首要任务

6、，从而应该限制进行大规模高强度工业化城市化开发的地区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护，禁止进行工业化城市化开发，并点状分布于优化开发、重点开发和限制开发区域之中的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。各类主体功能区，在国家经济社会发展中具有同等重要的位置，只是主体功能不同，开发方式不

7、同，保护的内容不同，发展的首要任务不同，国家支持的重点不同。对城市化地区，主要支持其集聚经济和人口，对农产品主产区，主要支持农业综合生产能力建设，对重点生态功能区，主要支持生态环境保护和修复。三、差异化的开发策略下实现“区域协调发展”第一，区域协调发展不是经济总量在各地区平均分布，而是主要的经济活动在很小的一部分国土空间展开，集聚经济的区域也要集聚相应比例的人口，既要集聚有就业能力的劳动人口，也要集聚劳动人口所负担的赡养人口和抚养人口。也就是说，经济规模不大的区域，人口也稀少；经济规模大的区域，人口密度也高，结果是区域间人均GDP的差

8、距较小。第二，协调发展不是各地区GDP的均等化或增长速度的均衡化，而是城乡区域公共服务均等化、生活条件和生活水平大体相当。我国城乡区域发展不协调问题的实质是，城乡区域间公共服务和生活条件的差距过大。虽然我们已不再限制劳动