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1、21世纪经济报道/2004年/03月/04日/“干部的政绩不能只看GDP多少”破解地方债务危机之门本报记者王梓2月29日下午三点整,国务院发展研究中心宏观部副部长、“中国地方债务课题组”组长魏加宁带着最新的研究报告,和财政部财政科学研究所所长贾康、中国银行国际金融研究所副所长王元龙、中央党校经济学部宏观经济教研室主任梁朋一起,共聚第四期21世纪圆桌论坛,探讨地方债务的治理。治国有如治水,必须疏导结合,光靠堵肯定是不能解决问题的。如果政务公开和地方债的发行挂起钩来,诱使地方政府努力增加财务、政务的透明度,这种利益导向可能更容易解决问题。引子地方债务问题如何已为所有关心中国宏观经济的人所
2、尽知,它是地方政府所面临的问题,同时也是一个民生问题,无论是拖欠教师职工工,还是拖欠农民工工钱,其实都可以追溯到地方政府的财政能力,追溯到地方债务问题。由于《预算法》不允许地方财政打赤字,不允许地方政府发债,所以地方政府只好东借西欠;由于地方政府举债行为既不合规又不合法,所以大家都只好遮遮掩掩,使得任何单一部门都很难拥有完整的统计数据。长期以来我们一直认为地方负债只是个别省市、个别县乡的个别问题,这在中央财政蒸蒸日上的大好形势之下,显然不足为虑。而按照国务院发展研究中心的报告,地方债务已经成为威胁中国经济和社会安全的“头号杀手”。众所周知,金融风险问题已为这几届政府所高度关注,无论是
3、政府监管部门还是金融机构本身,这些年一直都在不断加强监管,加快改革,所以基本上已经是“明枪”了;而目前地方债务之所以最为可怕,一个重要原因是地方债务大多为隐性负债“,明枪易躲、暗箭难防”,古往今来,多少江湖高手折于暗箭之下,多少盛极一时的大国衰败在隐患之上。围绕着魏加宁博士提出的“耸人听闻”的警告,我们邀请了财政部财政科学研究所所长贾康、中国银行国际金融研究所副所长王元龙、中央党校经济学部宏观经济教研室主任梁朋,与魏加宁一起,就地方债务总是进行深入的讨论。专家们认为,地方负债的大量产生,一个很重要的原因在于地方的“形象工程”、公共基础设施工程,这些工程往往和地方政府官员政绩相勾联。工
4、程建设首先要面对资金问题,长期以来,由于地方政府往往处于强势地位,因此商业银行即使对工程的效益评估并不满意,他们往往也不敢说个“不”字,但是,随着金融改革的逐步深入,银行方面的约束力会得到强化,一些已经捉襟见肘的地方财政就有可能出现破绽。从而影响到地方政府的诚信,进而引发社会问题。中央、地方的事权与财权的失衡是地方负债的原因之一。分税制改革之后,因为中国政府机构层级系统的庞大,实际的税权并未能“分”到省级以下,而在地方的财权减少的同时,地方政府的事权反而不断加重,不仅要发展经济,还要“确保一方平安”,提供公共服务。实现地方与中央财权与事权的对等,需要在精简地方机构,减轻地方财政负担的
5、同时,进一步贯彻分税制————这是贾康的观点————魏加宁则看重通过允许地方发债来带动各项改革。然而,又如何对地方政府公开发债进行约束呢?这显然也是一个问题。对话地方债务规模:数千亿还是上万亿?《21世纪》:讨论地方债务问题,首先要判断地方债务的规模,目前的说法有两千亿的,也有万亿甚至万亿以上的,各方面的观点不统一。而实际上都缺乏大量调查的基础,我们能否先界定一下地方债务的构成和大概规模?魏加宁(国务院发展研究中心宏观部副部长):根据学者们提出的定义,所谓地方政府债务,是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。目前在我国主要包括省、地市、
6、县、乡(镇)四级政府负债。尽管中国现行的《预算法》等有关法律中,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但是事实上,中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营,而且所负债务的种类之多,负担之重,已超出一般人之想象。地方负债类型至少有四种,第一种是由地方政府出面担保或提供变相担保,为企业向银行贷款融资提供方便————这部分虽属或有债务,但规模最大;第二种是因征收不足或挪用资金等原因,造成的社会保障资金缺口(属于隐性债务);第三种是粮食企业亏损挂帐、拖欠中小学教职工工资;还有地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。目前我国的地方负债有这样一个基本特点:地
7、方政府的层级越低,相对债务负担越重;越是西部地区,相对债务负担越重;越是贫困地区,相对债务负担越重。简而言之,就是越往下越重,越往西越重,越穷的地方越重。贾康(财政部财政科学研究所所长):在2000年税费改革的时候,乡镇一级为了推进税费改革,就产生了一个副产品———必须把财政状况说清楚。结果,全国乡镇包括村一级的负债大概算出一个数,3700亿。这个数据肯定是很粗的,但是官方默许的数。《预算法》规定,地方不能举债,国务院特批的除外,可是国务院到现在为止没有一
