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1、治理理论与公共行政学范式进步王诗宗摘要:长达半个世纪的西蒙—沃尔多之争显示,致使经典公共行政学范式走向反常和危机的症结正在于政治—行政二分及其导致的效率与价值分离。60年代后出现的诸多公共行政学流派未能有效消除经典范式的反常和危机。治理理论诞生于福利国家危机、全球化和地方化的大背景之下,它突破了包括政治—行政二分在内的一系列二分法,试图融合价值与效率的冲突,从而大大推进了公共行政学的发展,有学者据此认为它实现了公共行政学的范式革命。但是,基于库恩范式概念的考察表明,治理理论在公共行政学界得到的认同是以形而上学和信念层面的混乱及
2、实用主义的盛行为代价,表面的认同背后隐藏着深刻的分歧。对治理理论的公共行政学范式定位,既说明了治理理论应以形成统一的学科逻辑和形而上学为目标,也预示着新的公共行政范式产生的可能路径。关键词:治理理论范式公共行政学作者王诗宗,管理学博士,浙江大学公共管理学院副教授(杭州310027)。20世纪后期,大西洋福特主义和福利国家危机、全球化带来的种种不可治理性以及新地方主义的兴起,强烈地冲击了传统的社会科学,治理理论应运而生。这一理论兴起之初,就对公共行政学产生了巨大影响。公共行政学在19世纪末20世纪初一经出现,就迅速确立起了自己的
3、核心信条和基本原理,并且得到研究者一致认同。但是,自20世纪30年代开始,公共行政学学科内部便暴露出深刻的矛盾,公共行政学发展过程中充斥着对政治—行政二分、效率和价值的关系等问题的剧烈争议;“危机”也成了公共行政学面临的问题。在某种程度上,治理理论是对经典公共行政学危机的有力应对。正如杰瑞·斯托克(G.Stoker)指出的:“治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构,而延伸至社区、志愿部门和私人部门,这些部门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域。”“治理理论对公共管理的关注焦点———组织
4、和行为主体进行了重新定义。⋯⋯传统公共行政在具体组织内关注政治—行政二分带来的管理挑战,以及这些组织内部的政策制定、预算和实践;治理视角则认为大量存在于组织和行为主体间的复杂关系也应该是关注的焦点。”①也因此,诸多论者认为治理理论代表了一种全新的公共行政(公共管理)范式。②①转引自杰瑞·斯托克:《地方治理研究:范式、理论与启示》,《浙江大学学报》(人文社会科学版)2007年第2期。②参见G.Stoker,“PublicValueManagement:ANewNarrativeforNetworkedGovernance?"Am
5、ericanReviewofPublicAdministration,vol.36,no.1,2006,pp.41257;TowardsHolisticGovernance:·87·中国社会科学2010年第4期必须指出,对公共行政学新范式的追求并非始于治理理论。此前,尼古拉斯·亨利(N.①Henry)认为公共行政学内部存在过“范式的五次重叠更替”,将公共管理及新公共管理、新公②共行政等称为新范式的文献也颇多见。但事实往往是,我们仍然在寻求新的行政学范式。那么,治理理论能否构成一种新的公共行政学范式?我们的看法是,使用范式概念的
6、主要意义不在于为某一理论“加冕”,而在于对新旧理论的关系、新理论的地位与不足作出全面检视,并因此得以预见学科的发展走向。为了达到讨论的目的,范式概念应该被限定在比较严格的意义上使用,对范式概念的轻率扩展和使用只会导致将范式的革命性进步混同于一般科学进步。相应地,我们必须在考辨范式概念及范式评判标准的基础上,剖析经典公共行政范式的反常和危机,以及治理理论的内容和解释力,从中对治理理论是否构成新的公共行政学范式进行评判,并且指出公共行政学的未来发展方向。一、范式概念与范式的评判标准亨利等人对范式概念的使用方式虽然不构成语义上的谬误
7、,但可能已经使得行政学的范式总数居于社会科学诸学科前列。出现这一情形的根本原因在于,一些使用者没有将“范式”一③词的一般涵义与科学哲学涵义相区分。托马斯·库恩对科学发展、科学革命的描述围绕着范式概念展开。按照库恩的说法,“范式是,也仅仅是一个科学共同体成员共有的东西”。“反过来说,也正是他们掌握了共同的范式组④成这个科学共同体”。可见,理解范式概念的关键是说明“什么是共有的东西”、“什么是共同体”。英国学者玛斯特曼指出,库恩在《科学革命的结构》一书中关于范式的表述多达20多⑤种,可大致归纳为以下三种基本含义:一是作为一种信念、
8、一种形而上学思辨,这些信念和思辨成果不从属于某个个体,而是共同体共同接受世界观、本体论、方法论、价值观等;二是作为一种科学习惯、学术传统、一个具体的科学基本成就,其主要内容是科学共同体共同接受的学科基础性的原理,该学科的其他理论进步通常建立在这些原理之上;三是作为一种依靠本身
