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时间:2019-03-04
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1、进一步深化电力体制改革的思考- 2012年是中国开展电力市场化改革十周年。通过改革,极大地增强了电力企业活力,提高了电力供给能力。但是近几年,煤电矛盾不断加剧,发电企业频现巨额亏损,工商企业用电负担沉重,新能源、可再生能源发展受到制约,电力普遍服务不到位。一系列能源领域的突出矛盾,反映出现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍。当前应进一步深化电力体制改革,从根本上解决这一长期困扰电力工业和经济运行的突出问题。 一、当前电力行业的突出问题 2002年国务院出台《电力体制改革方案》(下简称“5号文件”),对国有电力资产进行重组,成立两大
2、电网公司,五大发电集团和四个辅业公司,组建国家电监会。改革打破了原国家电力公司集发、输、配、售为一体,垂直运营、高度集中的体制,实行了政企分开、厂网分开。改革后形成了五大发电集团与神华集团、华润集团等中央发电企业以及众多地方、外资、民营发电企业多家办电、多种所有制办电的竞争格局。改革前,一年新增发电装机2千万千瓦就是很好的成绩。改革十年,很多年份一年就可以新增装机1亿千瓦,极大地缓解了长期困扰中国发展的电力短缺问题。改革也有力地增强了发电企业活力。在建设成本大幅度上升的情况下,十年来火电工程造价平均降低了一半,企业的投入产出效率明显提高。 但也要看到,电力体制改革只是取得了阶段
3、性进展,5号文件确定的一些重要改革任务尚未落实,如输配分开没有实行,区域电力市场建设受阻,电价改革滞后,积累了一系列新的矛盾和问题。 煤电矛盾周期性发作。进入新世纪以来,煤电轮番涨价、发电企业经营困难。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要节庆期间,煤电矛盾表现越是集中,近两年甚至出现了淡季“电荒”。2008-2010年,整个火电行业亏损达上千亿元,一些发电企业资产负债率甚至超过100%。虽然国家采取了煤电联动、鼓励煤电一体化、电煤限价、实施煤炭储备等措施,但都无法从根本上解决煤电矛盾。 新能源发电困难。中国风电装机容量已居世界第一,太阳能发电增长速度居世界首位。但新能源的实
4、际发电量与设计水平相比有较大差距,“弃风”、“弃光”、限电现象严重,发展难以为继。在发达国家非常普遍的分布式屋顶光伏发电、小规模风力发电、分布式天然气多联产电站在中国举步维艰。 电力节能减排形势严峻。中国电力结构中,燃煤发电量占82%。不同效率机组的供电煤耗从200多克/千瓦时到400多克/千瓦时,相差很大。长期以来,在大部分电力调度中,对高耗能火电机组与高效节能机组、可再生能源发电的机组平均分配发电时间,甚至存在为了完成火电发电量计划,可再生能源发电要为火电让路的情况,等于鼓励了高耗能机组发展,形成了对节能减排的逆向调节。 工商企业用电负担过重。目前,发电企业的上网电价是0
5、.3-0.4元/千瓦时,而工业企业实际用电成本一般要比上网电价高一至两倍,东部地区商业企业大都在1.2元以上。企业普遍反映,电网收费环节多,实际用电支出远高于国家目录电价,甚至达到一些发达国家水平,在很大程度上影响了企业的国际竞争力。 二、电力行业矛盾的成因分析 电力行业近年来之所以出现上述突出矛盾和问题,源于2002年以来的改革没有从根本上解决计划与市场的矛盾。 传统的计划管理方式仍在延续。一般说来,发电企业的销售收入等于电价乘以电量(收入=电价×电量)。目前,上网电价由政府审批决定,发电量由地方政府下达的生产计划决定。作为一个企业,在产品产量和定价上没有自主权,这在市场
6、化改革三十多年后的今天是一个罕见现象。人为设定的电价和发电量计划几乎不反映供求关系,也无科学依据。当电煤价格上涨或下跌时,发电企业无法自主调整、应对成本变化因素。地方政府在制定发电量计划时,基本上是按机组户头平均分配发电时间。火电机组一年可以发电6000多小时,往往只给4000-5000小时。对这部分计划内电量,电网企业按国家规定的上网电价进行收购,计划外电量则降价收购。当电煤价格大幅上涨时,火电厂超计划发电甚至造成亏损。越是煤电矛盾突出的时候,企业的发电积极性越低。在全国发电能力充裕的情况下,不合理的制度安排造成了“电荒”。 电力市场发育不足。2002年以来的改革,只是在发电领
7、域初步建立了竞争格局,输电、配电、售电环节仍然维持了上下游一体化的组织结构。电网企业集电网资产运营、工程施工建设、电力系统调度、电量财务结算于一身。有的电网企业通过大规模收购兼并,将业务延伸至设备制造领域,对电网设备(如变压器、继电器、开关、电表、电缆电线等)形成生产制造和采购使用的内部一体化。发电企业和电力用户没有选择权,阻断了供求双方的直接交易。其他施工企业无法参与竞争,输变电设备制造业界反映强烈。有的电网企业大规模投资收购境外的发电、电网甚至矿业资产,而国内的农网改造工程和
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