创造条件让户籍制度退出历史舞台

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1、创造条件让户籍制度退出历史舞台户籍制度将城乡居民划分为非农业人口和农业人口，从而对这两种户籍人口实行不同的制度和政策，由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。户籍制度是中国众多改革中最具有共识的一项，也是争论最大、认识最不统一、进展最为缓慢的一项。对于长期横亘在城乡居民之间的这道难以逾越的制度“鸿沟”，戶籍制度改革不是一般的改革创新，而是创造条件逐步让户籍制度退出历史舞台。一、户籍制度改革的争论与悖论户籍制度改革之所以进展缓慢，一个主要原因就在于无论是政府决策层，还是理论界都存在认识上的不同。例如，户籍制度改革的目标是人口登记制度，还是附着在其上的福利制度？改革

2、的重点是以大城市为主，还是以中小城镇为主，或者是齐头并进推进？户籍制度改革的推动者是中央政府，还是地方政府？农民以“土地换社保”的方式取得市民身份，是制度的创新，还是对农民的歧视性政策的延续？对于这些问题，各方均有不同的观点。对于户籍制度改革总体上有两种思路，一种是设想把已经附着在户籍上的教育、医疗、社保、住房等基本公共服务在逐步实现制度统一、水平大致均等后，再进行户籍制度改革。另一种思路是先进行户籍改革，再逐步解决各种问题。其实第二种思路是一种改革的推辞。户籍制度后面不仅是城乡二元的公共服务制度，还有更复杂的土地制度、社会管理体制、财稅体制等一系列制度安排，它是涉及面最广、涉及体制改革

3、层次最深、涉及利益人群最多的制度，可以说是牵一发而动全身。要等这些制度都解决了，还需要相当长的时间。未来中国人口城镇化进程不能再长期建立在城乡居民"同命不同价”的歧视性政策基础上，改革户籍制度势在必行，首先要实现身份的平等，这是谈论其他问题的前提条件。有学者认为，户籍制度改革的重点应放在中小城市。因为大城市已经人满为患，“大城市病”越来越严重，不宜再降低户籍门槛。从某种程度上讲，这种改革路径是一种利益妥协的产物，带有计划经济体制的浓厚色彩。'‘人往哪里去”本质上是一种市场行为，哪里就业机会多、公共服务好、更适合自己发展，人们自然就流向哪里。中国大中城市具有经济集聚和规模效应，自然是流动人

4、口的集聚地。2亿多农民工冲破户籍限制。涌向长三角、珠三角等沿海发达省市。就是最好的例证。政府的作用是政策引导，而不是行政控制。例如，1956年日本制定了《首都圈整备法》，这一法律首次明确了以东京为中心、半径为100公里的首都地域范围。日本的首都经济圈只是规划区域或政策区域，而不是行政区域。国家层面编制的跨区域规划增强了规划效力。使城市群布局得以形成，既解决了单一城市人口过于集中带来的问题，也在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈，扩大了城市的容纳能力。在中国，很多地方已经放开了中小城市的户籍。从1997年开始，全国已有近400个小城镇进行了户籍制度改革。2000年中央出台的《关于

5、促进小城镇健康发展的若干意见》规定。在县级市市区及以下城镇，只要有合法固定场所、稳定职业或生活来源的农民均可根据本人意愿转为城镇户口。2001年国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇户籍进一步放宽。但由于小城镇产业发展普遍滞后。缺少就业机会，无法吸引和容纳大量农民工；农民工如要获得城镇居民身份，常常要放弃农村土地和计划生育二胎指标，因此农民工没有多少积极性转为城镇户口，大部分农民工还是背井离乡去发达地区打工。关于户籍制度改革的另一个悖论是中央政府不断出台政策和改革方案，但地方政府没有动力去做。从2001年国务院户籍改革方案下发，到2011年国务院出台《关于积极

6、稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，都提出在地级市以下市区全部放开户籍。但十多年过去了，政策落实并不好，原因就在于地方政府普遍反对。理由是本地财力有限，难以承担大量外来人口的公共服务，只能先解决本省或本市范围内的农村转移人口。这种“中央请客，地方埋单”的改革方式很难取得明显成效。过去十多年户籍改革成效不大的根本原因在于，过分强调形式上放开和浅层次改革，忽视深层次的利益协调；过分强调单兵突进，忽视了户籍与基本公共服务、土地等制度综合改革的整体性、系统性；过分强调现实条件和现实困难，而不是力图通过制度创新创造条件，破解难题。二、户籍制度改革不能"一放了之”2013年6月，《国务院关于城镇化建设

7、工作情况的报告》称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这是在人口城镇化快速推进的大背景下的新一轮户籍制度改革，关键词是"放"。对于“一放了之”能否破解户籍改革的困境，笔者认为，这至少需要三个方面的联动改革。1户籍制度要与基本公共服务制度联动改革，目标是尽快剥离户籍制度的福利分配功能。目前与户籍挂钩的个人权利有二十