试论中国加入世界贸易组织政府公共政策的适应性

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1、试论中国加入世界贸易组织政府公共政策的适应性——一种“系统范式”的宏观视角北京大学政府管理学院曹堂哲一、概念的界定与概念工具以及分析方法1、适应性。“适应性”是一个生态概念，达尔文的“适者生存”理念将“适应性”概念引入人们对世界的思考。20世纪30年代美籍奥地利人冯.贝塔朗菲（L.V.Bertalanffy）在思考生物学中的机械论和还原论的时候走向了“开放系统和稳态的系统”[1]（p83）并将这一理论扩展为一般系统论，一般系统论的主要理念在于将系统与环境之间的相互作用作为理解世界的起点，划定系统与环境的动态边界，研究系统与环境

2、的相互适应，即关于适应性的条件、机制、规律的研究成为一般系统论的基础性内容之一。受一般系统范式的影响，行政学、管理学以及公共政策科学学界开始将系统范式作为一种具有逻辑、数学、哲学性质的学科引入对行政现象、管理现象、公共政策现象的研究中。在行政学界，系统范式激励了同时代的行政学家。以行政系统与环境之间的相互作用，即行政系统的适应性为核心沿着两条路径推进了行政学的研究。一条路径以“系统范式”为逻辑内核，通过经验归纳的实证的、比较的、历史的方法研究不同的“行政型态”以及这些型态之间的转换，即“比较行政”的研究[2]（pp1-15）另

3、一条路径着重研究“增加制定和执行影响环境的集体决定的能力。”[3]（p2）即“发展行政”的研究。同样的以“系统范式”作为概念框架，从而以“适应性”作为核心理念和旨趣的方法也很快影响到人们对公共政策问题的思考。一是，在“系统范式”的概念框架下重新思考公共政策与公共管理之间的关系，将公共政策和公共管理结合起来看待。[4]（p39）二是，促成了70年代以来比较公共政策的发育。（比如安德森的著作《比较分析中系统和策略》）[5]（p38）总之，“系统范式”和适应性理念为理解变化中的公共政策和行政发展以及政策发展提供了基本的理念、工具和范

4、式。为此有必要明确适应性的含义，可以这样定义适应性：特定开放系统与环境相互作用而形成的互利性的良性循环模式。2、公共政策适应性和公共政策环境。虽然人们对公共政策有不同的理解，但基本上在以下方面还是有所共识，公共政策与公共利益相关，公共政策与公共权力相关，公共政策与政府职能相关，公共政策与公共行政管理相关，公共政策与公共产品和公共服务相关。据此可以认为所谓政府公共政策是：政府为了适应时代的发展，适应稳定的和变化的“政府环境”[5]（pp.175-234）通过政策制定系统形成并通过公共行政管理系统执行的，旨在有效增进和公平分配[6

5、]（p31）以及积极维护、保障公共利益的行为规范和行动准则。这一定义将公共政策定义放在适应性理念下进行考察，为理解政府公共政策的适应性提供了基础。于是公共政策的适应性可以这样规定：公共政策系统与公共政策环境之间的相互作用、相互适应，在保证公共政策目标得以实现的同时，使得公共政策环境得到改善。包括两个方面：一是，公共政策系统通过自身的调整与环境形成功能耦合；另一方面，政府公共政策以自身特性的优化（诸如目的、手段、体制、模式等）影响环境的优化和提升。这两个方面使得公共政策与公共政策环境之间能够形成较大的亲和力，朝向开放的高一层级的

6、系统演变。接下来的任务是如何定位公共政策的环境。“从广义上说，环境就是组织界限以外的一切事物。”[7]（p166）而“工作环境是与个别组织的决策、转换过程相关联的更具体的力量。”[7]（p167）对于公共政策环境的分析，划出一般环境和具体环境的方法同样适用，从广义上讲影响公共政策的环境，构成对公共政策制定、执行等环节的约束，包括自然环境（比如：资源、土地、河流、矿藏等）、经济环境、政治环境、文化环境、历史环境等诸多因素。中国加入世界贸易组织，无疑会改变公共政策的环境，这一环境理应包括以上提及的广义的公共政策环境。但出于加入世界

7、贸易组织直接影响的是中国的外贸体制，以及这一体制的实质——经济体制，这直接影响到公共政策的调适。因此，本文将政府公共政策环境作狭义的理解，以便具体的探讨如下这些问题。首先，继续推进全球化时代的市场经济体制这一经济生态环境对公共政策的理念定位和职能定位的影响。其次，权威性的世界贸易规则这一“制度”环境对公共政策诸多环节所依据的原则、方式、重点的影响。再次，公共政策是公共管理的政策基础，公共管理是公共政策的展开和落实，即已经形成了政府通过制定公共政策，进行公共行政管理提供公共服务和公共产品的一般模式。也就是说，公共政策理念、职能的

8、重新定位，从而公共政策过程所依据的价值基础、原则、方式、重点的重新定位，要求特定的公共行政管理体制环境，有必要从公共政策适应性的角度探讨公共行政管理体制环境对公共政策的影响。最后，鉴于公共政策改变的基础在于公共政策制定系统的改进，即公共政策的适应性以公共政策制定系统的改进作为