我国城市公用事业民营化中存在障碍研究

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1、我国城市公用事业民营化中存在障碍研究【摘要】城市公用事业是一个城市赖以生存和发展的基础。本文主要分析了我国城市公用事业民营化推进过程中，存在的一些不适“症状”，由于长期以来政府单一投资的局面，造成了管理体制落后、运营效率低下、社会公平缺失等弊端。【关键词】公用事业；民营化；障碍；管理体制自20世纪80年代以来，我国城市公用事业就开始进行民营化改革并尝试了多种模式，目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即是由以民间资本为主的友联联合体以BOT形式投资建设的。早在上世纪90年代中期,香港中信泰富集团即通过T0T方式，取得了上

2、海南浦、杨浦、徐浦3座大桥和沪嘉公路、打浦路隧道20年的专营权以及延安东路隧道30年的专营权。PPP模式是国际上最近兴起的一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的民营化形式，北京地铁5号线的建设就采取这种形式。但令人遗憾的是，由于我国的城市公用事业在推进民营化过程中，一些配套措施没有跟上，因此导致了一些不适的“症状”。1法规政策不到位阻碍公用事业改革公用事业的改革涉及到一系列的权力和利益关系的调整，改制后公用事业又面临着在新的运营方式下的整体协调问题，需要政府进行新的制度设计，并凭借国家权威强制性地推行。这种新的制度设计在具体

3、的实践中表现为政府的各种法规和政策。虽然公用事业民营化改革强调的是运用市场的力量，淡化政府在基础设施等领域的作用，但是这种以市场化为取向的改革要想取得成功，离开政府的法规与政策的支持却是万万行不通的。因此公用事业民营化改革要想取得成功，法规与政策必须先行。目前，我国政府在公用事业民营化过程中，已积极出台了一些相应的法规与政策，如《关于加快城市公用事业市场化进程的意见》（2002年）、《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》（2002年）、《城市公用事业特许经营管理办法》（2004年）、《关于加强市政公用事业监管的意见M2005年

4、）,这四个规章对促进中国城市公用事业民营化发挥了较好的政策导向作用。但是政府在法规、政策层面的应有作用还远未发挥出来，主要体现为［1］：①法规、政策不到位，滞后现象严重。也即指法规与政策的制定未能跟上公用事业民营化的实践。时间一久，必然造成民营化实施中的各种违规现象的出现。②法规、政策过于宽泛，缺乏可操作性。这在某种程度上也影响到了国有林区城镇公用事业民营化的推进。③现行法规、政策的支持力度不够。表现为在某些问题上显得态度不够坚决，在某些领域态度显得不够明朗，一些该出台的政策没有及时的出台等等。2市场竞争机制缺乏造成低效率城市公

5、用事业改革的初始条件和基本动因是原有体制的低效率。在城市公用事业长期的政企合一体制之下，在国有企业垄断经营管理之下，必然产生公用事业产业的低效率。民营化解决的就是怎么从增加投资、扩大供给、提高服务质量这些方面来解决问题，提髙我国城市公用事业运营效率。但这就容易给人们一种假象，似乎民营化本身就能促进经济效率［2］。但是对城市公用产业来说，真正促进效率提高的是市场竞争机制的引入而不是经营主体及所有制的改变。因此，如果不能对公用事业原有的垄断性市场结构进行重组，如果不培育竞争机制，只是将国有企业的垄断经营转变为民营企业垄断经营或公私合

6、作企业的垄断经营，实际上只是一种利益的再分配而不是激励机制的演进。民营化后的城市公用事业如果没有市场竞争的压力，可能仍是低效率的。同时，公用事业的一个显著特点表现为巨大的规模经济性，即由一家或极少数几家企业垄断性经营能使效率最大化［3］。这客观要求政府制定限制进入的监管政策，以保证公用事业的规模经济性。在没有竞争或不完全竞争的情况下，这种监管必然使垄断企业没有加强内部管理和技术创新的动力，从而使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效率。因此，除非它们受到调控和管理，否则，私营公用事业经营者就会像垄断者一

7、样，限制产量并提高价格。这会给整个经济的效率和收入分配带来恶果”。目前，在推进城市公用事业民营化改革的过程中，一些政府只注重自己权力的获得、财政包袱的卸载和外部资本的引入而不注重有效竞争机制的构建。这必然是将国有企业的低效率变为民营企业的低效率，最终的消极后果只能由整个社会来承担。3违反普遍服务原则形成的社会公平缺失城市公用事业与广大人民群众的生活息息相关，公用事业产品和服务属于他们的必需品，具有消费的'‘不可拒绝性”，价格再高也必须消费。虽然公用事业民营化的实质是政府将提供公共物品和服务的职能委托给了民营企业，由民营部门生产和

8、提供公共产品，但是公用事业生产和提供主体的变化并不意味着其公益、公共属性的改变，普遍服务仍然是民营企业必须履行的一项义务和社会责任。对追求利益最大化的民营企业来说，普遍服务可能意味着经济上的损失[4]。如果它们的这种损失得不到相应的弥补，它们必然违反普遍服务的可