《监督法》的创新与缺憾

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1、《监督法》的创新与缺憾曾祥华（江南大学法政学院，江苏无锡 214122）摘要：《监督法》的大部分内容并非创新性规定，主要是把以往法律的内容加以集中规定并加以具体细化，但是仍然有专项工作报告、对司法解释的违法审查、监督公开等三个方面的创新。该法还具有明显的中国特色，同时又在制定程序、监督的主体与对象、违宪审查程序、未借鉴议会行政监察专员制度等方面存在缺憾。关键词：监督法；创新；缺憾;监督程序;监督主体《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）终于出台了，“二十年磨一剑”，《监督法》承载了太多的社会期

2、望，然而，《监督法》的诞生是如此的平淡，它的“剑锋”已被磨去，并没有闪耀太多光芒。也许我们应当驱除情绪因素的影响，冷静地审视、客观地研究、理性地评价《监督法》：它到底有多少创新，又有多少缺憾。   一、《监督法》的创新   《监督法》的大部分内容并非创新性规定，主要是把《宪法》、《立法法》及几部组织法中关于人大常委会对“一府两院”的监督权加以集中规定并加以具体细化。它的最大价值正在于将宪法和法律的现有规定系统化、具体化、更具操作性。但是仔细分析，《监督法》在宪法和法律已有的基础上还是有所创新，包括制度创新和程序创新。现仅择其要

3、者分述之。创新之一：专项工作报告   现行宪法和有关组织法只规定各级人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家或地方的预算和预算执行情况的报告；国务院或县级地方政府向全国或本级人民代表大会负责并报告工作，在人民代表大会闭会期间，向本级人大常委会负责并报告工作。这些规定中的报告工作一般限于总体性工作报告，并没有涉及专项工作报告。虽然宪法及组织法规定各级人大常委会监督本级政府、法院、检察院的工作，但是在监督形式中并未规定专项工作报告。《监督法》关于专项工作报告的规定是全新的规定。专项工作报告与

4、部分地方人大常委会实践中的述职评议不同，述职评议是地方人大常委会选举的干部向选举他们的地方人大常委会述职，报告自己的工作及其他情况，接受人大常委会的评议。虽然某些述职报告可能涉及某些专项工作，但是述职评议主要是对人而不是不对事。《监督法》规定各级人大常委会每年选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的六类重大问题，安排听取和审议专项工作报告，政府、法院、检察院也可以主动要求报告专项工作，同时规定了相关程序。与整体性工作报告不同，专项工作报告制度更具有针对性、主动性和实效性，如能认真实施，将大大增强人大常委会监督工作

5、的力度，更加有利于保障公民的权利，更加有利于提高被监督机关工作的公正性、合法性和效率，也更加有利于解决群众与国家机关的纠纷，促进社会和谐。   创新之二：对司法解释的违法审查   我国现行法律解释的体制是由1981年全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》确定的，其中规定：凡属于审判工作和检察工作中具体应用法律问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释。两院解释如由原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定。实践中确实出现两院对有关法律的解释发生分歧的情况，如关于挪用公款罪和黑社会组织罪的解释，也确实出现司法解释与

6、法律规定本身相冲突的情况，并且招致实务界和学术界的批评。这次《监督法》的有关规定是对1981年决议的发展，提供了解决目前司法解释中出现的问题的有效途径。首先，《监督法》扩大了提出对司法解释审查要求、建议的主体，原1981年决议中主体仅限于“两院”，而现在扩大到“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”以及“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”，前者可以提出“要求”，后者可以提出“建议”。对于“要求”，由全国人大常委会有关专门委员会进行审查，而对于“建议”，则由工作机构研究之后，认为“必要时

7、”，才交送有关专门委员会审查。其次，《监督法》规定了对司法解释进行违法审查的程序，值得注意的是对司法解释审查的程序不同于《立法法》中规定对行政法规、地方性法规、和单行条例的审查程序。对司法解释的审查实际操作仅由专门委员会进行，如果“两院”拒绝修改、废止专门委员会认为违法的司法解释，专门委员会“可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”也就是说全国人大常委会可以直接以自己的法律解释替代、取消司法解释。   创新之三

8、：监督公开   公开可以促进公正，公开是公众参与的前提条件，公开才能满足公众的知情权，同时公开也能提高监督的效率。人大本来就是民意代表机关，人大常委会民意机关的常设机构，人大监督是间接的人民监督，如果人大监督不让民众了解，没有民众参与，就无法实现人大作为民意机关的宗旨。《监督