城镇发展中土地流转参与主体行为的研究

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1、第一章导论弟一早哥T匕l，l选题背景1．1．1发展城镇是我国经济发展的必然趋势我国是一个传统的农业大国和人口大国，改革开放二十多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但整体的工业化、城市化水平仍然较低，特别是城市化水平还远远落后于经济发展。按照世界各国的普遍规律，城市化水平一般高于工业化水平。一般认为，城市化率与工业化率之比值的合理范围在140％—250％之间(张昌彩，2004)fl】。而我国从1978年以来，虽然这一比值有所提高，但是到2001年按照新口径统计的城市化水平，也低于工业化水平14个百分点，与国际上同等工业化水平国家相比，目前我国城市化水平滞后10．15个百分点，滞后程度

2、为20％一30％。我国目前的城市化水平只有38％，但人均GDP已达到1000美元。世界城市发展历史表明，当一个国家城市化水平达到30％以后，这个国家的城市化将进入快速成长期；有关资料也证实，在人均GDP达到2000美元以前，是城市化进程最为迅猛的阶段。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化的条件日渐成熟，提高我国城市化水平，是中国特色城市化道路的必然趋势。随着农村经济体制改革的深化，农业生产力水平的提高，农村产业结构发生了深刻变化，二、三产业大幅增加，大量的农村剩余劳力从第一产业中解放出来，向城镇流动。一些农民离开农村进入城镇，在镇中打工、经商、居住，缓解了农村劳动力

3、过剩的压力和人多地少的矛盾，同时也缓解近年来大城市人口膨胀的压力。如在长三角洲和珠三角洲，许多农村开辟了乡镇工业小区，大量农村人口流入小区。城镇吸纳了农村剩余劳动力，有利于促进土地适度规模经营，优化农村经济结构，缩小城乡差别。这为农村土地适度经营创造了必不可少的条件，为农村经济结构调整和就业结构的调整创造了适宜的外部环境，促进了农村经济的发展和农民收入的增长，缩小了城乡差距。1．1．2城镇发展中土地流转效率低下．(1)城镇发展中往往只注重土地的空间扩张城镇发展在地域空间上的结果是用地扩张，而用地扩张结果的好坏直接影响到城镇健康发展的可持续性。最近几年来，随着城镇发展步伐的加快，其用地规模

4、和功能都有较大扩展。在1991-2001年的11年间，全国平均每年新增城镇800多个(张昌彩，2004)【¨，城镇用地大多以开发区等形式向外扩张，占用了大量的良阳沃土。中国入口占世界总人口的22％，而耕地占世界耕地总面积的7％，人均耕地较少。随着经济建设的发展，非农业用地增加，耕地逐年减少，与此同时人口则逐年增加，于是人口和耕地之间的矛盾日益突出。2城镇发展中土地流转参与主体行为研究(2)城镇发展中土地低效率利用土地低效率利用表现之一是城镇内部国有土地的利用不充分。首先，大部分城镇的规划都没有考虑到旧城改造，旧城土地没有得到充分利用；其次，在计划经济条件下建设的乡镇供销社、粮站、农机站、

5、农业技术推广站等单位用地较多，随着这些单位经营状况滑坡，土地利用率更低，急需挖潜改造；再次，乡镇企业占地明显过多，部分企业生产不景气，有的已经倒闭，而破旧的厂房仍然在占据着大量的可利用地。土地低效率利用表现之二是城镇内部集体土地的利用不充分。我国大部分城镇是经民政部门审批后由集镇改为建制镇的，镇区内还存在大量的农村集体建设用地。目前，对于这些集体建设用地的流转，没有建立起相关制度、法规，也缺乏相应的政策指导。但在实际生活中，城镇集体的土地流转很普遍。调查发现，目前集体建设用地流转主要有两种形式：一是国有单位或私有企业通过入股等形式与集体合作，土地权属还保持集体性质不变。这样，国有单位或私

6、有企业可用比城镇土地出让价格低得多的成本获得土地使用权，而集体每年也可获得一定的经济收益，双方互惠互利；一是私人之间以房带地的交易。这种交易一般只限于住宅用地，且交易对象多在亲戚朋友之间。交易双方非常熟悉，多用传统的契约作为交易的凭证。1．1．2城镇发展中土地流转参与主体的多元化理论研究和现实分析都表明，在城镇发展中，随着土地用途的改变，土地价值是不断递增的。潜在的巨大利益势必引发各种主体参与土地流转的利益分配的动机。而在实际的流转过程中，中央政府、地方政府、开发企业、被拆迁户、农村集体组织和村民都是土地流转的参与者，尽管各个主体都是以追求利益参与到土地流转中来的，但各自的利益目标又不完

7、全相同，存在各种利益冲突。所以，现实流转过程中各种问题的表象的背后，有着中央政府、地方政府、开发企业、被拆迁入、农村集体组织和村民多元利益主体相互作用的复杂逻辑关系。在现代化改革、建立市场经济的过程中，旧的体制已经不适应或废除掉了，但是新的体制还没有建立起来或还不完善，这样就给各级政府带来了寻租的空间，政府在经济活动中既充当用动员又当裁判员，作为理性经济人的地方政府必然产生最大化自己利益的冲动。企业、农户、消费者均在现行的政策制度下