贺雪峰等谈乡镇机构改革

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1、贺雪峰：“以钱养事”的改革为什么错了          2008-01-09   作者：贺雪峰   来源:华中科技大学《三农中国》        湖北省推出乡镇综合配套改革方案，其原则精神“以钱养事，促进发展，供需见面”，期待通过转换政府职能，引入竞争机制，变“以钱养人”为“以钱养事”，按照政府出钱、购买服务、合同管理、农民认可、考核兑现的要求，推进乡镇事业单位的改革。2006年乡镇综合配套改革在全省推开，10多万乡镇事业单位职工很快转换身份成为“民办非企业组织”的从业人员，且由各上级主管部门核发“公益性岗位资格证”，这些“民

2、办非企业组织”成为政府为农民购买服务的供给方，政府不再“以钱养人”，而通过一年一签合同，来“以钱养事”，由此将政府的钱用在实处，用在真正为农民提供服务的方面。乡镇综合改革的目标有三，一是减少政府不必要的养人支出，二是提高合同方（以前的事业单位，现在的民办非企业组织）的服务积极性和主动性，三是为农民购买高质量的服务。    不过，湖北省“以钱养事”乡镇综合改革的实际运转效果不尽人意。鄂西一位长期从事农村工作的县长评价这项改革的后果是四句话，即“财政负担加重了，人员搞少了，感情搞生了，思想也搞乱了”。这位县长显然认为乡镇综合改革是

3、相当地不成功。到乡镇调查，乡镇党政负责人都认同县长的说法，改制的事业单位员工更是怨声载道，愤懑之情溢于言表。更重要的是，以钱养事的改革实际上不仅没有为农民提供高质量的服务，而且过去那些质量不高的服务，现在也越来越成了问题，原因是改革后的“民办非企业组织”不再有长远预期的打算，又不再有提供服务的积极性和主动性。一句话，从目前湖北省乡镇综合改革的实践来看，这项改革没有达到目标，是一项不成功的改革。    从鄂西某乡的情况来看，2006年，该乡事业性质的站所被改为12个民办非企业组织，分别是商务服务中心，广电服务中心，劳动保障服务中

4、心，文体服务中心，环保服务中心，安全生产服务中心，乡村公路服务中心，农技服务中心，农机服务中心，水利水产服务中心，计划生育服务中心，城镇建设服务中心，12个中心共有56名职工。从服务中心的名称和“民办非企业组织”的称呼上可以看到，这些中心只是市场中的一个主体，是服务供给方，而政府则是替农民出面来购买服务的一方。政府与服务中心之间的关系是买卖关系，是通过一年一签定的合同来规范双方权利义务关系的市场主体之间的关系。但问题就出在这里，即中国农村地域庞大，人口众多，且区域差异极大，农村正处于快速的社会变迁中，政府有何能力及凭什么可以通

5、过市场的办法来为农民购买以前事业单位体制下的服务？也就是说，第一，双方能构成市场主体之间的关系吗？第二，市场关系能适合农村的实际需要吗？第三，市场关系是否可能产生严重弊病？    从实践情况来看，乡镇综合改革中，事业单位的改革，人员并没有调整，以前发工资的乡镇事业单位职工，现在变成了民办非企业组织的员工，政府并没有因为改制而依地方经济社会发展的需要来大裁大减人员。政府也没有理由裁减人员，一是这些事业单位的职工已经工作多年，他们有劳动的权利，二是如果不考虑以前事业单位职工的出路，他们就会上访并会对社会不满。我们听到的说法是：我为

6、党工作了一辈子，怎么能说不要就一脚踢开呢？乡镇综合改革因此是将以前所有涉及改制事业单位员工统统用新设立的各种服务的中心名义接纳下来，且一般情况下，是将改制前的财政拔付给事业单位的经费作为当年购买服务的资金，来与改制后的民办非企业组织签合同。换句话说，政府拔款的数量未变，同时以前所养的事业单位人员及数量也没有变。差异只是说法变了，改制前叫做“以钱养人”，改制后被称为“以钱养事”，政府通过合同拔付的养事钱，实际上仍然是给到各服务中心来养改制前就一直工作着的人的经费。    如果不能将以前事业单位的职工一脚踢开，而只能向以前事业单位

7、改制过来的民办非企业组织购买服务，这样的市场行为就不完全。更重要的是，政府购买的服务，其服务主体必须有专业从业资格，事业单位改制以后，各个以前的主管部门都给改制而来的民办非企业组织以专业资格证书。政府如果不找这些有专业证书从而有服务资格同时又不能一脚踢开的原事业单位职工服务，政府行为就会产生问题。政府甚至无法为农民购买到服务。事实上，由事业单位改制过来的民办非企业组织不仅仅有从业资格，而且有在乡镇通常处于垄断地位的专业设施和服务体系。比如广电服务中心的有线电视服务本身就是商业化的，且往往是垄断性的。    以钱养事”的前提有完

8、善的市场体系及市场主体，是市场行为所需要的标准化和规范化，是服务本身价值的易衡量，是市场低交易成本而高管理成本。因为不能将原事业单位改制而来的民办非企业组织一脚踢开，政府只能向这些民办非企业组织购买专业化程度很高且标准化程度很低的服务，政府实际上可以做的事情更多的只是改变说法