地方试点和国家政策-以新农保为例

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1、地方试点和国家政策：以新农保为例［摘要］中国政策的“试点”模式是一种独特的政策制定过程。本文在通过对新型农村社会养老保险政策试点过程的追踪及深度访谈的基础上，认为基层地方政府层面的试验性政策跃升为国家级政策主要是三个组织性机制的结合，一是纵向越级互动的“制度化捷径”；二是横向的各层级"领导小组”；三是正式科层制度支撑。三者相辅相成，缺一不可。［关键词］地方试验；政策“试点”；新农保；“制度化捷径”［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1006-0863(2013)02-0016-05政策"试点”是中国政策领域里一个非常

2、普遍的现象，从经济领域的沿海地区经济特区到社会政策领域的养老、医疗、社会工作人才队伍建设等等社会福利政策，多采用“试点”方式展开。一般认为，体制转型以及治理经验的缺乏导致'‘摸着石头过河”，需要通过试验的方式对政策前景进行探索。李培林认为试验或者说"试错”是一种改革成本的分期支付逻辑。［1］因此，中国政策“试点”现象受到许多学者广泛关注。但是，这些文献涉及试点部分多为宏观、梗概性内容，而对于政策“试点”过程中为什么地方试验性政策能够上升为国家级政策这一中观核心机制问题基本没有涉及。因此，本研究试图通过新型农村社会养老保险政策（以

3、下简称新农保）的"试点”过程作为具体分析对象，来厘清地方之试验性政策能跃升为国家级政策的政策“试点”过程中的组织性机制。本文认为基层地方政府层面的试验性政策跃升为国家级政策主要是三个组织性机制的结合，一是“制度化捷径”；二是政府各层级横向上结成的“领导小组”；三是正式科层制度支撑。本文作者对中西部三省的三个市县（一个省会城市、一个地级市、一个县）做了实地调研，收集了各级政府相关文件及报纸资料，并对相关省、市、县、乡级地方官员、人社系统社保政策专家及研究员、村干部、农村居民进行了深度访谈。一、政策试点过程的独特性在公共政策分析中，

4、政策过程往往指的是政策的制定过程。［2］中国的政策“试点"过程是国家政策制定或者出台的一种模式，其过程一般为：国家的某种宽泛的政策意向会催生出许多地方政府开展试验，或者地方为了解决现实的问题单独进行了某种政策试验，如果某个地方的政策“试点”创新设计能够引起国家相关部门的呼应，则可能会成为国家级政策的蓝本，而该地方也会通过“先行先试”这一施政惯习由地方试点规格上升为国家级试点，之后国家会出台政策并通过逐年按比例扩大国家试点的方式向全国推行该政策。从上述归纳性描述可以看出，这是一个并不局限于政治行动领域的政策过程，而是纵跨政治、行政

5、领域的、跨越科层层级的、中央-地方之间在较长时间段内的政策互动过程。尽管西方学者强调政策过程理论分析的重点放在行动、事件和决策的进行上而非权威性的决策本身[3],或将政策制定分为“垂直”和“水平”的维度，强调在垂直权威之外不同组织的政策参与者之间的水平关系而非科层理性[4],或强调政策执行部分由基层官员所导致的政策变形[5],或者强调行政、立法和选举三者组成的结构中否决点(veto-point)的位置对政策过程的影响等等[6],但其政策制定最终仍属于政治范畴，参与政策制定的行动者的资质和活动层次与执行政策的行动者往往是分开的，而

6、这跟中国政策“试点”过程非常不同，国家政策执行人往往首先是地方政策制定人。Lieberthal和Oksenber认为解释政策制定过程常用的政治领域内的理性模型和权力模型对中国的情况有其局限性。[7]同时，中国的地方政策实验/试点过程也并不同于偏重于管理学的地方政府创新(如地方政府的政务、警务、司法、检务公开以及任前公示、市长热线等等管理上的创新。[8][9]中国的地方政策试验与上述政策过程最大不同在于中国地方政策创新是在中央-地方这一上下紧密关系维度中的国家级政策指向的政策创新oHeilmann给予中国的政策“试点”非常重要的地

7、位，认为其是一种全局性的转型力量或者机制，会导致制度转型性变化或者说制度性革新［10］,并认为其同西方政策试点的根本不同在于西方的试点固本于发布法律和规章，而不是先于立法的行政试验。［11］总而言之，中国政策“试点”过程是一种跟西方非常不同的独特的政策决定过程。二、政策试点过程机制目前研究中国政策"试点”过程的文献较少。He订man将政策试点命名为“等级制下的试验”，认为政策“试点”模式是一种政策机制，会将有活力的地方经验注入国家政策制定中。［12］Roland.Cai及Treisman将中国出现政策'‘试点”的条件归因于中央-

8、地方之间的关系，Roland等人认为中国不同于东欧的、更为分权化的中央-地方关系为政策试验提供了灵活性；［13］而Cai等人认为不是分权而是思想观念的不同导致了地方性试验。［14］还有部分文献是在基层政治领域（基层直选）中注意到地方试点（或称地方创新）的显著意义