基于主体功能区的差别化土地利用政策研究

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1、基于主体功能区的差别化土地利用政策研究12叶盛杰（广西师范学院，南宁530001）摘要：基于对优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四类主体功能区差别化土地利用政策分析，目前我国主体功能区土地利用存在土地供需矛盾突出、用地粗放、土地利用结构不合理和保护耕地困难重重等问题。主体功能区差别化土地利用政策建议：（1）完善土地利用相关配套政策，加强供后土地开发利用监管；（2）优化土地利用结构配置，促进土地集约节约利用；（3）加强土地市场建设，充分发挥市场机制作用。关键词：主体功能区；差别化；土地利用政策；建议中图分类号：F30

2、1.0；F062.1文献标识码：C文章编号：1672-6995（2015）05-0031-031土地利用政策的概念和内涵土地利用政策就是有关城市或农村土地利用的一切政治的、社会的、经济的和法律方面[1]的法律、法规和条例,包括国家、省、市、县等各级政府的有关土地利用的制度或规章。简单地说，就是指国家为了使土地资源得到合理和有效利用，通过法律的、经济的、技术的（如计划和规划）、行政的手段来规定调整土地利用结构、利用方向、利用方式和利用强度。在我国，土地利用政策随历史和社会的发展经历了很大的变化，例如从过去的土地无偿、无限期使用的

3、划拨使用变为土地有偿、有限期使用，同时在土地利用监督和管理上结合了RS、GPS和GIS技术。2差别化土地利用政策的提出根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的要求，规划期的主要任务为“制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体功能区形成”。“十二五”规划纲要也提出要进行“差别化管理”。这说明，随着社会经济的发展，实行差别化土地利用政策已经成为政府和学者关注的热点。我国各地区间差异显著，例如经济社会发展状况、自然地理条件以及土地资源的差异，发展过程中面临的各种资源环境问题如土地利用、土地规划和土地污染等，呈现出不

4、同的情况。因此客观上要求划分不同的区域，用差别化的土地利用政策指导不同区域的土地利用。《全国主体功能区规划》根据资源环境承载能力、各区域发展潜力和土地资源开发程度，将全国国土空间按照不同开发方式、开发潜力、开发内容和开发强度划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。3主体功能区差别化土地利用政策分析3.1优化开发区优化开发区域土地开发密度较高，全国主要的人口、经济和技术产业聚集在该区域，能够促进技术产业的提升、带动经济社会发展和参与国际竞争。优化开发区的土地利用主要有以下问题：一是由于优化开发区是人口和经济密集

5、区，所以其土地开发利用程度比较高，建设用地的比例过多而导致资源环境承载能力开始减弱；二是在土地利用空间布局中工业用地1收稿日期：2015-01-26；修回日期：2015-02-02作者简介：叶盛杰（1988-），男，广西壮族自治区宁明县人，广西师范学院公共管理硕士研究生，研究方向：土地利用与土地规划。所占比例较大，土地利用结构和空间布局有很大的优化空间；三是优化开发区的后备土地资源严重不足，能够开发补充的土地十分有限。优化开发区土地利用政策的主要目标是优化土[2]地利用结构和空间布局、促进经济发展方式转变和产业结构升级。优化开

6、发区的环境承载能力较弱，受资源环境影响的因素较多，因此土地利用政策偏向于促进土地的集约节约利用，来推动经济增长方式向高度集约型的转变。主要表现为以下特点：一是优化开发区用地标准高于国家平均标准，在优化开发区，由于人口和经济密度较大，因此其用地标准也比较高。二是优化开发区对于耕地的管制是最严格的，特别是建设占用耕地时，要确保做到占一补一，且耕地的占补平衡必须限制在主体功能区范围内。三是严格该区域内土地开发、利用、管理和监督，防止浪费和破坏土地现象。3.2重点开发区重点开发区拥有较强的资源环境承载能力，同时具有很大的开发潜力，是集

7、聚人口和经济条件较好的区域。重点开发区具有很大的发展潜力，相对于优化开发区来说，其产业进入门槛比较低，能够吸引各类企业来重点开发区进行投资。重点开发区域的土地利用主要存在以下问题：一是由于该区域要推进基础设施、工业化和城镇化建设，同时还要承接其他主体功能区的人口和产业转移，因此需要大量的建设用地，建设用地的不足将会进一步加剧该区域的土地供需矛盾；二是随着该区域的全面扩张建设，建设用地将会严重不足，把农用地转为建设用地将成为重要选择之一，而转换的农用地有可能会涉及到耕地，这将会加大耕地保护的难度；三是可利用的后备土地资源较少，由

8、于重点开发区的建设规模比较大，而用地供需矛盾的加剧进一步刺激了后备土地资源的开发，因此重点开发区的后备土地资源比较有限。重点开发区在土地利用政策方面也区别于其他的主体功能区：一是在集约利用的前提下，需要提供更多的新增建设用地来满足用地需求；二是更加注重土地的用途管理，在强化土