易地补充耕地交易的案例实证研究：起源、发展与展望——以绍兴和宁波为例

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万方数据浙江大学研究生学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得逝婆太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名：弓镐签字魄bI中年砌；日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解逝鎏太堂有权保留并向国家有关部门或机构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝婆太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。(保密的学位论文在解密后适用本授权书)学位论文作者签名：签字日期：乙知年妒1)日I⋯名：岛噜l签字日期kf切年石月)日 万方数据浙江大学硕士学位论文致谢转瞬间，两年的研究生学习生涯即将结束。两年当中我经历过困惑和迷茫，但更多的还是收获与感动。在此谨向所有关心和给予过我帮助的人致谢!首先，我要感谢我的导师汪晖老师，两年中他在学业上和生活上都给予了我很多的鼓励、支持和帮助。老师严谨的治学态度、深邃的学术思想、渊博的学识让我印象深刻，他对科研事业的执着追求及其人格魅力都是我学习的榜样，感谢老师两年来的精心指导、培养和关怀，我将终身难忘!同时，我也要感谢土地管理系吴次芳老师、叶艳妹老师、刘卫东老师、吴字哲老师、靳相木老师、童菊儿老师、张蔚文老师、沈兵明老师、曹宇老师、李艳老师、谭荣老师、岳文泽老I师、韩昊英老师、谭永忠老师、朱鹏宇老师等，正是在他们的引领下，我的学术视野才能得以不断拓宽，对许多学术问题的认识才能得以深化。感谢李华宇、邱滋璐、费云、周甜甜、周颖、郑碧波、张琦、韩欣池、杨洁、石琛、袁央、时磊、韩春丽、马福松、邢钊、刘志伟、韩卫东、张云堂、杨晗、陈天璐、于翔、王一丹、徐慧芬、张琳琳、沈孝强等同窗好友，他们两年来的陪伴让我更加客观的认识自己，在和他们交流的过程中，我学到了很多新的知识和技能。感谢我的师姐应印、师兄张帆，他们也是我非常信任和尊敬的人。感谢我的父母，他们不但赋予我生命，更是我心灵上的依靠和前进的动力，是他们的理解与鼓励让我一次一次在挫折中站起来，继续勇敢前行。两年的学习生涯即将结束，但各位老师和同学曾给予的指导和帮助，我将会永远记忆在心中!承载着你们的关怀与期望，今后的我会更加努力地学习、认真地工作，以回报大家的厚爱!马会芳2014年5月于浙大华家池畔 万方数据浙江大学硕士学位论文摘要我国现行耕地保护制度以实现“占一补一”的耕地占补平衡目标为核心内容，实现“占一补一”占补平衡目标的途径是通过自上而下垂直编制的土地利用总体规划和由土地利用总体规划所确定的土地利用年度计划，但土地规划将各类土地利用控制指标计划分配，带有非常浓厚的计划经济色彩，并不能真正反映和满足一个地区未来的实际发展需求。浙江省作为经济发展水平较高、速度较快、耕地后备资源极匮乏的省份与很多沿海省份一样，在近十多年来的发展建设过程中也遭遇了由土地利用控制指标计划分配所导致的耕地保护制度失灵的问题。为了克服现行耕地保护制度所存在的问题，浙江省在符合国家现有的土地管理政策框架下进行了制度创新，在现行耕地保护制度中引入土地发展权交易的市场机制，建立并发展了“易地补充耕地交易”制度。自1999年以来，浙江省易地补充耕地交易制度已经存在并发展了15年。本文首先在研究国内外相关耕地保护、土地发展权、易地补充耕地交易等理论及实践的基础上，提出本研究的理论假设，进行理论分析与论证。其次结合浙江省实际情况对浙江省易地补充耕地交易的范畴做出明确的界定。再次，本文通过对易地补充耕地交易制度产生前提条件的分析和现存“市内交易”和“市外交易”两种交易模式异同之处的对比分析，论证了浙江省易地补充耕地交易起源的内在原因有二：一是土地利用规划中的指标计划分配；二是地区间经济发展水平与耕地后备资源禀赋状况存在差异所造成的地区间补充耕地边际成本的差异。然后，通过研究15年来浙江省易地补充耕地交易的发展变化过程，论证了理论分析中浙江省易地补充耕地交易制度发展遇到的瓶颈。最后，为了真正实现耕地占补平衡的目标和解决浙江省易地补充耕地交易制度所面临的困境，提出了跨省域进行易地补充耕地交易的政策建议，并针对国内关于进行跨省域易地补充耕地的担忧对跨省域进行易地补充耕地交易进行了讨论。关键词：浙江省；易地补充耕地交易；绍兴市；宁波市；“市内交易'，．“市外交易’’；跨省域交易 万方数据浙江大学硕士学位论文AbstractThecurrentcultivatedlandprotectionsysteminourcountryregardsthedynamicbalanceofcultivatedlandasthecorecontent．ThewaytoachievethedynamicbalanceofcultivatedlandistocompilegeneralplansforlanduseandtheannuallanduseplanTop-downvertically．However,landplanningiswithastrongplannedeconomycolor,anditcan'treallyreflectandsatisfythefuturedemandfortheactualdevelopmentofaregion．hthelasttenyears．1ikeasmanycoastalprovinceswhohavefasteconomicaldevelopmentandarelackofcultivatedlandreserves，theeconomicdevelopmentinZhejiangProvincehasmettheplightofcultivatedlandprotectionsystemfailure．Inordertoovercometheexistingproblemsinthecurrentcultivatedlandprotectionsystem，ZhejiangProvincehascarriedonthesysteminnovationinaccordwiththeframeworkoftheexistinglandmanagementpolicyofOurcountry．Itintroducesthemarketmechanismoflanddevelopmentrightswithinthecurrentcultivatedlandprotectionsystem．Italsoestablishesanddevelopsthe‘'transaCtionforthesupplementofcultivatedlandinanotherdistrict”system．Since1999，the‘'transactionforthesupplementofcultivatedlandinanotherdistrict’’systemhasakeadyexistanddevelopedfor15years．Firstly,thisstudyclearlydefinesthetransactionforthesupplementofcultivatedlandinanotherdistrictofZhcjiangProvince．Secondly,Onthebasisoftheoreticalassumption，thisstudycarryontheoryanalysis．Thirdly,thisstudyanalysesthedevelopingprocessofthetransactionsystem,anditalsomakesaComparisonanalysisofsimilaritiesanddifferencesofexistingtwotradingpatternswhichare‘'thec哕’and“outthecity”patterns．ItdemonstratesthecausesofthetransactionsysteminZhqiangProvincewhicharetheinsufficiencyofcurrentcultivatedlandprotectionsystemandthedifferencesinmarginalcostofsupplementofarableland．Theregionaldifferencesineconomicdevelopmentlevelandcultivatedlandreservescausethe 万方数据浙江大学硕士学位论文Abstractdifferencesofsupplementofarableland．Fourthly,thisstudydoesaresearchofthedevelopmentsofthetransactionsysteminthepast15years．ItdemonstratestheplightofthetransactionsysteminZhejiangProvince．Finally,inordertorealizethegoalofdynamicbalanceofthecultivatedlandandtofmdawayoutofthispredicament，thisstudyoffersaproposaltoconductthetransactionacrosstheprovince．Italsodiscussesthetransactionacrosstheprovince．Keywords：ZhejiangProvince；transactionforthesupplementofcultivatedlandinanotherdistrict；Shaoxing；Ningbo；‘'transactionoutsidethecity'’；‘'transactioninthecity'’；Inter-provincialtransactionV 万方数据浙江大学硕士学位论文目次致谢⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯I摘要⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．IIAbstract⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．III目次⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．V插图与表清单⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯VIII1绪论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．11．1研究背景与问题提出⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯11．2研究目的与意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．21．3主要研究内容⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一31．4研究方法与技术路线⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．41．4．1研究方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．41．4．2技术路线⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一42文献综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯72．1国外研究现状综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯72．1．1国外农地保护政策研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯72．1．2国外土地发展权转移的定义研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯82．1．3国外土地发展权转移实践研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯92．1．4国外土地发展权转移实践的农地保护效果研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一92．2国内研究现状综述⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯102．2．1国内耕地保护政策及制度研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯102．2．2国内土地发展权定义及制度起源研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯112．2．3国内土地发展权交易实践及其效果研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯1l2．2．4国内易地补充耕地交易制度的研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯122．3／j、结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．133理论分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯153．1理论前提⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯153．2理论论证⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．15V 万方数据浙江大学硕士学位论目次3．3理论结论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．164研究范围界定与案例选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯194．1浙江易地补充耕地交易范畴界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．194．1．1相关概念说明⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．254．1．2易地补充耕地交易范畴的界定标准⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯194．1．3浙江省易地补充耕地交易范畴界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯204．2交易案例选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯214．2．1研究区域选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．214．2．2研究区域概况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．214．2．3数据来源与数据收集情况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯225案例实证分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯275．1浙江省易地补充耕地交易产生过程分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一275．1．1易地补充耕地交易产的的前提条件一土地规划指标的计划分配⋯275．1．2浙江省易地补充耕地交易制度的确立⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯285．2“市内交易”与“市外交易”模式对比分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．295．2．1两种交易模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯295．2．2“市内交易”与“市外交易”对比分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．305．3浙江省易地补充耕地交易发展变化研究⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯365．3．1价格的变化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯365．3．2卖方市场特征的显著变化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯375．3．3交易供给方的逐步集中⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．385．3．4补充耕地方式的变化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．385．4小结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．395．4．1研究小结⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．395．4．2研究拓展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3961i《度展望与讨论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯396．1跨省域易地补充耕地交易的提出⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．416．1．1从成本角度分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．416．1．2从生态角度分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．41V 万方数据浙江大学硕士学位论文目次6．1．3从资金运作角度分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯436．2关于跨省进行易地补充耕地交易的讨论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．436．2．1质量问题的讨论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯436．2．2交易范围的讨论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯446．2．3生态问题的讨论⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．45参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯47 万方数据浙江大学硕士学位论插图与表清单表目录表4．1浙江省易地补充耕地交易范畴界定表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯20表4．2绍兴市历年易地补充耕地交易情况一览表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．23表4．3宁波市历年易地补充耕地交易情况一览表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．24表4．3宁波市历年易地补充耕地交易情况一览表(续)⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．25表5．12006．2012年间宁波市江北区耕地增减变化情况表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯33图目录图1．1研究技术路线图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯5图5．1绍兴市“市内交易”交易双方GDP差异⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯3l图5．2绍兴市“市内交易”交易双方固定资产投资差异⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．3l图5．3绍兴市“市内交易”交易双方人均GDP差异⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．32图5．4宁波市“市内交易”交易双方人均GDP差异⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯32图5．5“市内交易”与“市外交易”价格对比分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．35图5-6“市内交易”价格变化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯37图5．7“市外交易”价格变化⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一37 万方数据浙江大学硕士学位论文绪论1绪论1．1研究背景与问题提出我国是世界上人12最多的国家，约占世界人口总量的五分之一。然而我国耕地资源却十分匮乏，在耕地数量方面，根据第二次全国土地调查数据显示：我国耕地面积总和约为20．3亿亩，人均耕地面积约为1．52亩，不到世界人均水平的一半；根据我国在2011年7月第一次完成的全国耕地后备资源状况调查数据显示：我国耕地后备资源非常有限，集中连片的耕地后备资源仅有1．1亿亩，主要集中分布在北部和西部的干旱地区；在耕地质量方面，根据全国农用地分等结果显示：全国耕地质量等别总体偏低，平均等别仅处于中等水平，以上的调查数据与结果均表明我国耕地资源短缺的现状。我国人口尚未到达峰值，粮食需求仍将持续继续扩大，耕地是农业生产的基本要素，是粮食供应的根本保障，为了我国保证粮食安全，保证一定数量与质量的耕地的十分必要的。从国家粮食安全和社会稳定等目的出发，我国政府把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为一项基本国策，实行了世界上最严格的耕地保护制度，提出了耕地总量动态平衡的战略目标，并把土地利用总体规划与其所确定的土地利用年度计划作为实现耕地总量动态平衡目标的主要途径。《全国土地利用总体规划由国土资源部编制，《全国土地利用总体规划纲要》确定全国范围内的耕地保有量、建设占用耕地量等土地规划控制指标，下一级国土资源主管部门在编制本行政区的土地利用总体规划时必须要满足上一级规划对于本行政区规划控制指标的要求，各规划控制指标从省级到乡镇级自上而下层层分解，在编制规划时还要确定具体地块的用途。且各级土地利用总体规划在实施的过程中严格控制耕地转化为非农用地，对于被占用的耕地，要满足占一补一原则，以此来保证耕地总量的动态平衡。由此，我国建立了世界上最严格的耕地保护制度。尽管实行了世界上最严格的耕地保护制度，我国十几年来的耕地保护情况依然不容乐观，耕地流失现象十分普遍、尚未从根本上得到遏制。仅从1998年至2004年的6年间，中国的耕地总量就从19．45亿亩降至18．37亿亩。截止到2010年底，我国耕地保有量仅有18．18亿亩，其中还不乏大量“上山、下海”的低质1 万方数据绪论浙江大学硕士学位论文农田。耕地大量减少的主要原因是工业化、城镇化进程的不断加快使得建设用地需求也呈现出持续增长的趋势，土地利用总体规划所确定的建设占用耕地指标不断被突破，且补充耕地指标又不能得到落实。在一些经济发展较快且耕地后备资源较匮乏的地区，占补平衡完全没有质量保证，仅仅是单纯的数量平衡，耕地保护制度与政策的建立与实施也就毫无实际意义。如何真正实现占补平衡、积极高效地达成耕地保护目标是近年来政府部门和学术界的研究重点。政府部门和学术界往往将焦点聚集在征地制度改革上，普遍认为征地制度改革有利于实现耕地保护的目标。但除征地制度改革外，土地发展权交易对于耕地保护来说作用很大但常常被忽视。在我国，虽然没有法律明确对“土地发展权交易”进行明确定义和规范实施，但土地发展权交易实践却已实实在在地被应用于我国很多地区的土地管理中。浙江省在近十几年的发展建设中和很多沿海省份一样遇到了耕地保护目标难以实现的问题，为了解决这一难题，包括浙江、江苏、广东等在内的一些省份在国家现有土地管理框架下进行了制度创新，在现行耕地保护制度中引入土地发展权交易的市场机制，建立了易地补充耕地交易制度。易地补充耕地交易在我国很多地区有较强的市场需求，也得到很多省份的认可，但并没有得到我国专家、学者及地方政府的普遍推崇。从各地实践的效果来看，近年来易地补充耕地交易制度的实施对于保障建设、提高耕地保护效率和真正实现占一补一的“占补平衡”起到了很大的作用。为了能够进一步发挥经济发达地区的资金优势和耕地后备资源丰富地区的资源优势、进一步提高耕地保护效率，有必要对浙江省易地补充耕地交易制度起源的内在原因、现存市场交易模式及其存在原因、制度发展变化过程以及制度发展所面临的困境进行深入研究。1．2研究目的与意义国内目前关于易地补充耕地制度的研究主要集中在制度运行机制以及价值补偿测算方面，基于制度本身的起源及发展变化过程的研究却是少之又少。而本，。文正是在这样的背景下，运用案例实证研究的方法，首先提出理论假设，然后以绍兴市和宁波市历年来易地补充耕地交易数据为基础，分析论证了浙江省易地补 万方数据浙江大学硕士学位论文绪论充耕地交易起源的内在原因、省内存在的交易模式比较、交易制度发展变化过程。本文研究具有以下几个方面的意义。其一，“易地补充耕地交易”是“土地发展权交易的浙江模式”政策体系的内容之一，研究“易地补充耕地”制度有利于丰富土地发展权研究内涵、促进土地发展权交易制度的发展。其二，通过对浙江省内易地补充耕地交易起源内因、省内现存交易模式对比分析、交易制度发展变化过程的研究，更好的了解浙江省易地补充耕地现状，为浙江省实现耕地占补平衡提出建议。其三，通过研究浙江省内易地补充耕地交易的发展交化过程提出易地补充耕地交易所面临的困境，证实跨省域进行易地补充耕地交易的合理性，并对跨省域进行易地补充耕地交易进行了讨论，为在全国范围内实现耕地占补平衡提供政策建议。1．3主要研究内容1．3．1浙江省易地补充耕地交易范畴从补充耕地方式、交易发生时间点、以及使用方式上来界定浙江省内进行的补充耕地行为是否属于易地补充耕地交易行为，明确浙江省易地补充耕地交易的范畴。1．3．2浙江省内易地补充耕地交易存在的两种不同模式通过对绍兴市和宁波市历年易地补充耕地交易数据分析，提出浙江省内存在的“市内交易”和“市外交易”两种模式，分析论证两种模式的相同之处与不同之处，并解释存在相同之处与不同之处的原因。1．3．3浙江省易地补充耕地交易的发展变化通过数据分析，研究15年来浙江省易地补充耕地的发展变化过程，提出浙江省跨省进行易地补充耕地的建议，并对跨省域进行易地补充耕地交易进行讨论。 万方数据绪论浙江大学硕士学位论文1．4研究方法与技术路线1．4．1研究方法本研究主要采用理论研究与实证研究相结合的方法，首先进行理论分析，然后根据实证数据来检验理论假设，并通过实证分析来解读事实和理论规律。主要包括文献调查法、案例分析法以及综合分析法，首先提出理论假设，其次观察现实中的数据，同时通过对交易案例的数据分析来验证理论假设，最后运用综合分析法，结合数据分析研究浙江省易地补充耕地交易的发展变化趋势，根据发展过程中所出现的问题针对性地提出制度的改进建议。具体来说本文采用的研究方法主要如下：(1)文献调查本研究主要回顾了国内外土地发展权制度、国内易地补充耕地交易制度的研究文献，结合本文的研究目的也回顾了耕地保护制度等相关方面的理论研究。在此基础上，对易地补充耕地交易的起源与发展进行了理论分析，为本文开展案例分析奠定理论基础。(2)案例分析本文通过分析绍兴市和宁波市的易地补充耕地交易案例，提出了浙江省存在的“市内交易”和“市外交易”两种模式，通过分析两种模式的相同与不同之处及其原因，论证了浙江省易地补充耕地交易产生的内在原因。且通过对浙江省易地补充耕地交易的发展变化过程的分析，论证了浙江省易地补充耕地交易制度在发展过程中面临的困境。(3)综合分析本文通过对浙江省易地补充耕地交易制度的发展变化过程的综合分析，提出跨省域进行易地补充耕地的建议，并对跨省域进行易地补充耕地进行了讨论。1．4．2技术路线4 万方数据浙江大学硕士学位论文绪论圈1．1研究技术路线圈5 万方数据绪论浙江大学硕士学位论文6 万方数据浙江大学硕士学位论文文献综述2文献综述2．1国外研究现状综述2．1．1国外农地保护政策研究易地补充耕地交易是我国独有的一种耕地保护实践，是一些省份为了实现耕地总量动态平衡目标而推进的一项制度创新，本质是为了实现占一补一的占补平衡目标。国外大多数国家普遍实行的是土地私有制，且都会通过制定相当严格的法律法规来限制农用地转为其他类型的土地。这种限制农用地转用的方法也存在相当长的时间，经过实践其耕地保护运行效果也得到了普遍的认同。相对于中国来讲，美国拥有十分丰富的耕地资源，人地压力也小很多。尽管如此，美国各级政府依然对农用地的保护非常重视。美国土地经济学家伊利很早就提出运用农用地规划控制的方法来保护耕地，随后也有非常多的专家学者对美国农地保护制度进行了深入的研究。美国政府主要通过行政措施、财政措施以及经济措施来保护农地。行政措施包括：通过立法、制定土地利用规划来划定农地保护区、制定农业区划等措施保护农地。财政措施包括：通过税收政策方面的优惠来鼓励农用地的农业用途。经济措施包括：通过购买土地使用权人的土地发展权来保障农用地的农业用途。澳大利亚与美国相似，人多地少、人地矛盾不突出，但政府同样对于农地保护异常重视。澳大利亚政府经过长期的探索与实践，已经建立了一整套较完备的耕地保护管理体系。总结下来有以下几点：(1)通过制定土地利用规划设定土地用途管制，控制土地利用类型的变更。中国每个省份都会有一个土地利用总体规划，这种情况同样适用于澳大利亚的各个州。土地利用总体规划一旦经过政府批准，就会有生效且拥有至高无上的法律效力，国家建设用地和私人用地都要绝对服从土地利用总体规划。(2)联邦政府和各级州政府都会颁布法律法规来保护农地，对农用地转为建设用地进行严格限制，规定农用地转为建设用地要经过严格的审批程序。7 万方数据文献综述浙江大学硕士学位论文匈牙利《土地法》对占用耕地及耕地与其他农用地的转化有严格的限制和明确的规定：国家及地方在进行工业建设时不允许占用耕地，在确定必须要占用耕地时，要通过严格的审批流程，且需要缴纳土地保护费，占用耕地时要少占好地、多占劣地及荒地。在耕地变为林地时，也会在数量以及程序上进行严格审批。日本65％的土地为私人所以，剩余35％为国家和公共团体所共有。日本的农用地分为自耕地和佃耕地，专门用作耕种。日本法律规定农用地的所有权不能被随意流转，所有农用地所有权的转让都必须要经过政府农业委员会的允许。还有其他法律如《农用地法》、《农用地转用许可标准》、《农用地利用促进法》等也会限制农用地转用，这些法律规定：(1)农用地不得设定和转让使用权、租赁权、抵押权、地上权、永佃权和借贷权；(2)指定农业振兴区域并制定农业振兴区域整治规则：(3)实行土地用途管制制度，农用地的使用必须符合农业用地利用规划；(4)明确规定土地开发的许可对象、程序及上诉制度。韩国实行垄断式土地私有制。《农地法》、《农地改革法》、《农地保护利用法》等法律对耕地保护也有明确的规定：(1)韩国《农地保护利用法》将农用地分为两种类型：绝对农地和准农地。(2)通过收取造地费来建立农地基金，农地基金主要用于：垦造农用地；建立和完善农业基础设施；基金管理。(3)《农地保护利用法》限制了农用地的转用，规定如若将农用地转用为其他类型的土地，必须符合公共目的，且须在农林部允许之下进行，在获得农林部的允许之后，还需缴纳造地费。2．1．2国外土地发展权转移的定义研究Johnston和Madison(1997)认为土地发展权仅仅是完整土地产权束的一部分权利，土地发展权可以脱离土地所有权而单独进行转移。Tavares(2003)认为土地发展权转移存在权利发送区和权利接收区两方。土地发展权转移是指从权利发送区的土地上分离出进行非农开发的权利，将其转移到权利接收区。在土地发展权转移后，权利接收区的土地可以进行高强度的开发，而权利发送区土地的开发强度将受到严格的限制。 万方数据浙江大学硕士学位论文文献综述2．1．3国外土地发展权转移实践研究欧美等发达国家都先后设立了“土地发展权”，该权利起源于二十世纪四十年代后期的英国，之后又盛行于美国、意大利等国家。李红卫(2002)认为，英国1947年颁布的《城乡规划法》是土地发展权制度的起源，它规定了农地发展权为国家所有，并无偿取得，土地所有者或使用者若想变更原土地利用类型，须向国家购买发展权。一战后的英国为解决城市重建及土地开发所带来的问题，公布了《阿斯瓦特报告》，报告提出为了尽量避免土地征收和开发中的不公平，应将全国未开发土地的发展权划归于国家所有。孙弘(2004)认为英国设立土地发展权转移制度可以有效控制土地开发行为。美国在上世纪60年代引入土地发展权制度后，在理论研究和实践领域都取得了丰硕的成果。Klme和WicheIns(1996)认为在美国政府在经历早期的西部开发之后意识到过度开发会造成严重的土地资源浪费和生态环境恶化。Gardner(1997)以及Thorsnes和Simons(1999)指出美国最开始通过实施基本农田保护政策来保护农地以及地下水等资源，但政策实施效果并不理想。之后美国通过实施土地分区管制来保护农地，并对不同的用地类型设置不同的开发限制条件来抑制土地过度开发。然而，土地分区管制也不能兼顾公平和效率，随后学者将土地分区管制也视为无效的政策。为了兼顾公平与效率，既能真正保护土地资源，也能保护土地所有者的利益，美国开始建立并实施土地发展权转移制度，值得注意的是，土地发展权转移制度是在分区管制的基础上建立并实施的。土地发展权转让(TDR)和购买(PDR)是美国的土地发展权转移制度的两种主要类型：转让是指土地发展权权利人可在市场上将权利转让给他人行使，购买是指土地发展转移的对象是政府或其他非政府组织，购买土地发展权的目的是为了实现特定的土地利用目标。在20世纪70年代，TDR项目已在美国部分州市开始实施，随后法国、德国、新加坡等国家也相继效仿。2．1．4国外土地发展权转移实践的农地保护效果研究国外很多学者也对土地发展权转移制度的实施所带来的耕地保护效果进行了研究。GaryWolfram(1981)认为，开放空间的土地发展权转移有利于保护开放空间。心il(Levinson(1997)研究了纽约市的土地发展权转让案例，认为土地9 万方数据文献综述浙江大学硕士学位论文发展权转让项目有利于促进城市理性增长、控制城市蔓延。McConnell(2006)研究了美国马里兰州的土地发展权转让项目，认为实施土地发展权转让项目可以抑制分区管制所造成的土地开发密度降低和城市蔓延问题。RickPruetz(2007)研究了美国Montgomery市的土地发展权转让案例，认为土地发展权转让项目使得大量农地得到保护。Paul(1999)和Donald(2003)认为设立土地发展权转让有助于合理分配土地收益。2．2国内研究现状综述2．2．1国内耕地保护政策及制度研究在耕地保护内涵方面，林培等认为耕地保护的本质是保护耕地农业生产力不遭到破坏。国内学者一般认为耕地保护主体包括政府、农民集体及其他用地单位。曲福田等分别从产权制度、土地利用规划等制度方面研究了我国耕地保护与管理制度体系。我国学者对耕地保护绩效和制度运行效果也有不少研究。张全景、欧名豪、王万茂等(2008)研究了中国土地用途管制的制度实施绩效，认为土地用途管制影响土地价格、有利于保护耕地、集约节约利用土地、限制农用地流转为非农用地。刘书楷从可持续发展角度出发，论述了土地用途管制以及耕地总量动态平衡制度对于耕地保护的重要性。一些学者对于现行耕地保护制度存在的弊端进行了研究。施建刚(2011)认为通过实施土地利用总体规划和年度土地利用计划及相关配套政策，中国制定了最严厉的建设用地计划管理制度，在多重规划指标约束下，建设用地计划管理制度能在一定程度上保护耕地，但也存在缺陷：首先，在“耕地占补平衡”条件限制下，如果一个经济发展水平较高的地区耕地补充潜力不足，则该地区“建设占用耕地指标”就不能够使用或者充分使用，会导致该地区建设发展会受到影响，进而直接影响到该地区社会经济发展。国家、省级重点项目选址落位的地区若耕地补充潜力不足，同样会影响到重点项目建设。其次，在“耕地占补平衡”条件约束下，若一个地区没有足够的耕地补充潜力，但是建设占用耕地指标又是必须要使用的，则此时会激励该地区包括政府违法在内的违法用地现象的发生。最后，当一个地区耕地后备资源贫乏时，建设占用耕地指标在使用前补充耕地的质量会】0 万方数据浙江大学硕士学位论文文献综述得不到保障。童菊儿等(2012)认为我国现行耕地保护制度是一种计划管理制度，具有浓厚的计划经济色彩，以耕地占补平衡为核心内容，制度的执行成本高、实施效率低。2．2．2国内土地发展权定义及制度起源研究谭峻等(2004)、屠帆等(2008)、张蔚文等(2008)认为学术界已对我国土地发展权交易内容达成共识，我国土地发展权交易主要包括四种类型：易地补充耕地、基本农田易地代保、折抵指标有偿调剂、复垦指标交易。沈守愚(1998)、周建春(2007)等认为土地发展权是指改变土地用途的权利。胡兰玲(2002)、侯华丽(2005)等认为土地发展权是指改变土地用途和提升土地开发强度两方面的权利。总而言之，国内学术界对土地发展权有较一致的定义，认为土地发展权是改变土地用途的权利，可与土地所有权分离开来而单独处分。除此之外，国内很多学者对于土地发展权制度的起源进行了研究，普遍认为土地利用分区与我国土地发展权制度的产生关系紧密。郭勇(2007)和穆松林等(2009)都认为我国土地发展权制度均起源于由土地利用分区所确定的土地用途管制。2．2．3国内土地发展权交易实践及其效果研究汤志株等(2006)认为土地发展权交易对于城市土地管理起到重要作用。王万茂等(2007)认为农地发展权交易在实现农业规模化、保护耕地和生态环境、增加农民收入等方面意义重大。张占录(2011)认为土地发展权的设立促使农村集体建设用地制度改革、有利于解决我国小产权房问题。许恒周(2005)、张萍香(2009)、付岩(2011)等从是否有利于促进征地制度改革的角度研究了土地发展权，认为土地发展权制度的建立的实施有助于促进我国征地制度改革、建立失地农民社会保障体系、解决征地过程中利益分配问题。一些学者对浙江省土地发展权制度进行了深入研究。谭峻、戴银萍等(2004)认为浙江省土地发展权转移实践不利于保护耕地质量和控制建设用地总量，原因在于浙江省土地发展权转移实践中的折抵指标、复垦指标交易以及基本农田置换规避了新增建设用地有偿使用费的收缴和基本农田的审批。赵哲远(2007)通过11 万方数据文献综述浙江大学硕士学位论文分析浙江省1997—2005年土地利用总体规划实施情况，指出规划调控所存在的问题，建议在土地利用规划中引入土地发展权交易制度，以解决区域间土地资源分布不平衡的问题以及资金区域间错位问题。汪晖、陶然(2009)首次提出“土地发展权转移与交易的浙江模式”，“浙江模式”的3个配套制度体系分别是“折抵指标(复垦指标)有偿调剂”、“基本农田易地代保”和“耕地易地补充”，他们认为浙江模式具有全国层面上的政策意义，在理论和实践价值方面均有利于保护耕地、提高土地利用效率。靳相木(2009)认为土地发展权转移的“浙江模式”既能保护耕地，也能满足非农建设需要。一些学者对浙江省以外的其他地区的土地发展权制度进行了深入研究。苑清敏(2009)对天津“宅基地换房”制度实施效果进行了研究，认为“宅基地换房”制度可以改善居民的居住环境和生态环境，同时也有利于保障农民利益、提高土地的集约利用水平。但胡运霞(2008)则认为天津“宅基地换房”制度实施效果并不理想，没有安置好失地农民。张鹏等(2010)对重庆“地票交易”制度实施效果进行了研究，认为“地票交易”制度一方面可以盘活农村的闲置建设用地、促进农民增收、统筹城乡发展，但另一方面也会扩大城乡经济差距、降低耕地质量、导致利益分配冲突等。何子张、曹伟(2009)对厦门“金包银”制度实施效果进行了研究，认为“金包银”有利于新农村建设，对于地方政府和失地农民来讲是一种双赢。杨旭、郑涵尹等(2011)对成都“拆院并院”制度实施效果进行了研究，认为成都“拆院并院”一方面可以加快新农村建设、提高土地利用效率，但另一方面也会造成生态环境破坏。2．2．4国内易地补充耕地交易制度的研究孙鲁平(2010)认为，虽然易地补充耕地省内交易并非完整意义上的市场行为，但确实存在交易价格，且地区间的易地补充耕地交易十分普遍。童菊儿等(2012)认为，异地有偿补充耕地是“土地发展权交易的浙江模式”三个主要内容之一，浙江省为了克服现行耕地保护制度所存在的问题，进行了“异地补充耕地”的土地发展权交易改革。他们的研究从易地补充耕地的制度起源、市场价格变动、市场特点和交易过程等方面分析了“异地补充耕地”市场的兴起、发展与绩效，提出易地补充耕地制度创新有助于改进现行耕地保护制度的经济效率和新增耕地 万方数据浙江大学硕士学位论文文献综述的整体质量，并建议在总结“异地补充耕地”制度的经验与教训基础上在全国范围内推广，并实行土地发展权的跨省转移与交易。一些学者对与易地补充耕地交易相关的概念进行了阐述。刘兆顺等(2005)认为，耕地易地占补平衡是指一些地区为了实现本行政区耕地总量动态平衡的目标，而在自身无法提供因发展建设而需占用的耕地的情况下，使用其他地区的耕地保有量指标来实现占补平衡的做法，其他地区在一般情况下指耕地资源丰富地区。蒲春玲等(2007)认为异地补充耕地是指通过土地开发、整理、复垦方式，将新增耕地用于无法满足建设需求和无法实现耕地占补平衡的省、区、直辖市，异地补充耕地在省域间的交易是否符合法律法规、其可操作性如何仍需探讨。一些学者对易地补充耕地运行机制进行了深入研究。王万茂等认为，易地补充耕地意味着耕地的占用与补充在空间范围上的扩大及社会管理成本的增加，政府需要从法律、经济、技术等方面对易地补充耕地制度运行加以控制才能保证真正实现耕地保护在数量、质量、环境、社会等方面的目标。刘兆顺等认为，应在制定社会经济发展各项规划的基础上实施易地补充耕地交易制度，政府负责分配耕地保有量指标，各地区根据自身耕地保有量指标的供给、需求状况通过在市场上转让耕地保有量指标来实现土地资源优化配置的目标。徐洪明等将焦点放在易地补充耕地的土地整理激励机制上，认为通过土地整理进行易地补充耕地交易可以改变目前耕地占补平衡中的“重开发、轻整理”的现象。一些学者对易地补充耕地经济补偿问题进行了深入研究。陈雯等(2009)从耕地保护的角度出发，将易地补充耕地交易的主体分为经济发达区和经济发展缓慢区域，通过对比分析交易双方的综合收益来确定补偿主体，认为补偿主体是综合收益高的一方。刘卫东等(2009)从耕地保护的机会成本和区域粮食安全角度，测算出了耕地保护区域间的经济补偿标准，认为应把粮食主产区作为补偿对象。方斌等(2010)以江苏省江阴市和兴化市的易地补充耕地交易为例，探讨了易地补充耕地经济补偿量化的理念和方法。2．3小结综上来看，一些学者对浙江省易地补充耕地交易进行了研究，为本文提供了有益的参考，但这些研究还存在一些不足之处：13 万方数据文献综述浙江大学硕士学位论文第一，从研究内容来看，已有的研究多是对制度运行机制进行的研究，缺少对于制度本身起源原因以及制度发展变化过程的研究。第二，从研究方法来看，缺乏定量研究，对易地补充耕地交易的研究多运用定性分析，没有通过收集实际交易数据来观察易地补充耕地交易，以往的研究易陷入惯性思维，从而忽略制度发展的真实情况，不利于问题解决。第三，地区间补充耕地成本存在差异正是易地补充耕地交易最本质的原因，但以往研究较少从补充耕地边际成本变化的角度分析易地补充耕地交易的产生、发展变化和未来的发展趋势。因此，本文试图从补充耕地边际成本的角度，以浙江省绍兴市和宁波市易地补充耕地交易情况调查为基础，通过对比分析浙江省内现存的交易模式，分析浙江省15年来易地补充耕地交易发展变化过程来考察易地补充耕地交易的起源、发展与未来的展望。14 万方数据浙江大学硕士学位论文理论分析3理论分析3．1理论前提浙江省易地补充耕地交易产生的前提有两个：一是浙江省内各地区补充耕地的边际成本存在较大差异，差异到足以使各地区产生易地补充耕地交易的动机，而地区间补充耕地边际成本产生差异的原因是地区间经济发展水平和耕地后备资源禀赋存在差异。二是现行的耕地保护制度存在弊端，在浙江省土地规划中，建设占用耕地等建设用地指标以及补充耕地指标的计划分配并没有充分考虑到各地区补充耕地边际成本的差异。3．2理论论证由于不同地区间经济发展水平与耕地后备资源禀赋不同，地区间补充耕地的成本也就存在差异，经济发展水平较高、耕地后备资源匮乏的地区补充耕地成本要高于经济发展水平相对较低、耕地后备资源相对较丰富的地区。假设一个地区在菜一固定时点，在一定的技术条件下，可以通过对耕地后备资源进行土地开发、整理、复垦所能增加的耕地面积为一个固定值，那么经济发展水平较高、耕地后备资源匮乏的地区通过土地开发、整理、复垦所能增加的耕地面积就要小于经济发展水平相对较低、耕地后备资源禀赋程度较高的地区。为了多争取建设指标或者顺利使用建设占用耕地指标，经济发展水平较高、耕地后备资源较匮乏的地区就存在异地购买补充耕地指标的动机，而经济发展水平相对较低、耕地后备资源相对较丰富的地区为了获得地区发展资金也有进行补充耕地指标交易的动机。把经济发展水平较高、耕地后备资源较匮乏的地区称为易地补充耕地交易的潜在需求方，把经济发展水平相对较低、耕地后备资源相对较丰富的地区称为易地补充耕地交易的潜在供给方。一个地区通过对耕地后备资源进行土地开发、整理、复垦所能增加的耕地面积是一个固定值，即把一个地区的耕地后备资源看作一个存量，那么每补充一亩15 万方数据理论分析浙江大学硕士学位论文耕地，则耕地补充的边际成本就会上升。易地补充耕地交易的潜在需求方与潜在供给方补充耕地成本存在差异，将某一时点潜在需求方补充耕地的边际成本设为AA，潜在供给方补充耕地的边际成本设为AB，且AA>AB。当潜在需求方与潜在供给方不发生交易的时候，潜在需求方位了实现本地区耕地占补平衡，在使用建设占用耕地指标时必须自身补充相同数量和质量的耕地。潜在需求方自身补充耕地后，其补充耕地边际成本就由△A上升为了AC，且AC>AA。因为潜在供给方本身没有补充耕地，则其补充耕地边际成本不变，仍为AB。在补充耕地后潜在需求方与潜在供给方的补偿耕地边际成本也就分别变成了AC和AB。所以，当不发生交易时，潜在需求方自身补充耕地后，双方补充耕地边际成本的差异为AC．AB。当潜在需求方与潜在供给方发生交易的时候，潜在需求方与潜在供给方就分别变成了需求方与供给方，供给方接受需求方的易地补充耕地委托后，供给方代替需求方补充耕地，供给方补充耕地边际成本就由AB上升为了AD，且AD>AB。因为需求方自身没有补充耕地，则其补充耕地边际成本不变，仍为△A。在供给方补充耕地且供给双方发生易地补充耕地交易后，需求方与供给方的补偿耕地边际成本也就分别变成了△A和AD。所以，当发生交易时，供给方补充耕地后，供需双方补充耕地边际成本的差异为△A．△D。现在对比分析在不交易与交易两种情况下，补充耕地后，双方补充耕地边际成本差异的不同。当不发生交易时，潜在需求方自身补充耕地后，双方补充耕地边际成本的差异为AC．AB。当发生交易时，供给方补充耕地后，双方补充耕地边际成本的差异为AA-AD。那么交易使得双方补充耕地边际成本差异的变化值为(△A．AID)．(AC．AB)。因为(AA．AD)．(AC．AB)=(△A．AC)+(AB．AD)，其中AC>AA且AD>AB。那么(AA．AD)．(AC．AB)的值为负。也就是说交易使得双方的补充耕地边际成本差异缩小，这同时意味着双方耕地后备资源禀赋程度差异变小。3．3理论结论通过以上分析，可以很明显得出以下结论：(1)不管是交易还是不交易，浙江省整个地区的耕地后备资源数量都会随着时间不断减少。(2)随着交易的不断16 万方数据浙江大学硕士学位论文理论分析进行、易地补充耕地交易数量逐渐增多，一个地区耕地后备资源逐渐减少，补充耕地的边际成本会逐渐上升。(3)随着交易不断进行、易地补充耕地交易逐渐增多，易地补充耕地交易的价格会不断上涨。(4)易地补充耕地交易使得地区间耕地后备资源禀赋程度差异变小。(5)易地补充耕地交易使得地区间补充耕地边际成本差异缩小。 万方数据理论分析浙江大学硕士学位论文18 万方数据浙江大学硕士学位论文研究范围界定与案例选择4研究范围界定与案例选择4．1浙江省易地补充耕地交易范畴界定4。1。1相关概念说明浙江省折抵指标交易是指一个地区可以通过土地整理将新增耕地面积的72％折抵为建设用地指标进行交易。浙江省复垦指标交易是指一个地区可以通过土地复垦将新增的耕地面积以100％的比例折抵为建设用地指标进行交易。浙江省省统筹指标是指浙江省政府针对自身涉及的国家级和省级重点项目的用地进行省级统筹管理，以浙江省政府的名义委托省内某一地区补充耕地，满足省内耕地占补平衡需要。4．1．2易地补充耕地交易范畴的界定标准浙江省内地区间进行易地补充耕地交易的目的有两个：一个是为了多争取建设用地指标，满足地方建设的需要，折抵指标和复垦指标交易属于这个范畴。另外一个是为了满足“占一补一”占补平衡的前提条件，使得建设占用耕地指标顺利使用，地区间补充耕地指标的交易属于这个范畴。满足上述两个条件之一的都属于易地补充耕地交易的范畴。由于1999．2013年13年间浙江省关于土地发展权交易的政策发生重大变化，所以政策变化前后浙江省易地补充耕地交易有不同的交易范畴。浙江省土地发展权交易制度在实施过程中暴露出占用耕地出现占好补差、占多补少等问题。中央政府为此发布文件叫停了浙江省折抵指标交易政策，国务院办公厅在2007年12月30日发布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中强行中止了折抵指标的交易，并要求在08年3月底前将贯彻执行通知的情况专题报告至国务院。因此07年前后，易地补充耕地交易的内涵并不完全相同，07年后的易地补充耕地交易实践中就少了折抵指标交易的内容。补充耕地的途径有三种，土地开发、整理和复垦。但是一个地区通过土地开19 万方数据研究范围界定与案例选择浙江大学硕士学位论文发所增加的耕地只能用于满足自身占补平衡的需要和满足其他地区占补平衡的需要。而通过土地整理和复垦所增加的耕地可以作为折抵指标和复垦指标，不仅可以满足本地区和其他地区占补平衡的需要，同时也可以为一个地区多争取计划外的建设用地指标，满足本地区建设需求。通过上述分析，得出界定浙江省易地补充耕地交易范畴的标准有三个：补充耕地途径、时间节点和补充耕地的目的。4．1．3浙江省易地补充耕地交易范畴界定根据耕地补充途径、时间节点以及补充耕地目的的不同，对浙江省易地补充耕地交易范畴进行了明确的界定，见表4．1。表4．1浙江省易地补充耕地交易范畴界定表20 万方数据浙江大学硕士学位论文研究范围界定与案例选择4．2交易案例选择4．2．1研究区域选择浙江省第一起地方政府间的易地补充耕地交易案例发生于1999年，到目前为止，浙江省内各地市间易地补充耕地交易已经进行了15年，通过收集有关浙江省易地补充耕地数据，对浙江省各地市易地补充耕地交易情况进行了对比分析，发现浙江省委托进行易地补充耕地最多的地市分别为杭州市、绍兴市以及宁波市。据调查分析，易地补充耕地交易在各地区间进行的过程当中会受到行政因素的影响，杭州是浙江省省会城市，考虑到其特殊的政治优势会给其易地补充耕地交易带来价格以及其他方面的便利，造成交易的市场自由度不及绍兴和宁波两个地区。因此本文选取了市场自由度相对较高的绍兴和宁波进行研究。4．2．2研究区域概况绍兴市位于浙江省中北部，钱塘江1：2以南，东连宁波市，南连台州和金华市，西接杭州市，北隔钱塘江与嘉兴相望。全市总面积8256平方公里，其中平原面积1514平方千米，占土地总面积的18．34％：盆地面积1604平方千米，占9．43％：丘陵面积2644平方千米，占32．03％：台地面积461平方千米，占5．58％；山地面积2033平方千米，占24．62％。市区建成区面积为114．71平方公里。绍兴市全市地貌可概括为“四山三盆两江一平原”。绍兴市现下辖3个区、2个县级市和1个县。3个区分别是越城区、柯桥区、上虞区，2个市分别是嵊州市和诸暨市，1个县是指新昌县。12年底绍兴市总人口为440．83万人，GDP为3654．03亿元，人均GDP为82966元，固定资产投资为1722．56亿元。宁波市位于浙江省东北部的东海之滨、长江三角洲的东南隅，是浙江省第二大城市。全市总面积9365平方公里，其中建成区面积1033平方公里。宁波市现在下辖6区、3个县级市和2县。6区分别是海曙区、江东区、江北区、北仑区、镇海区、鄞州区，3个县级市分别是余姚市、慈溪市和奉化市，2县分别是象山县和宁海县。12年底宁波市总人口为577．71万人，GDP为3654．03亿元，人均GDP为114065元，固定资产投资为2901．43亿元。21 万方数据研究范围界定与案例选择浙江大学硕士学位论文4．2．3数据来源与数据收集情况本研究所采用的易地补充耕地交易数据均来源于浙江省以及绍兴市、宁波市国土资源管理部门，社会经济数据均来源于浙江省、绍兴市、宁波市统计年鉴。本研究搜集了绍兴市1999．2009年11年间和宁波市2006．2012年7年间的易地补充耕地交易数据，见表4．2、4．3。由于所要研究的绍兴市易地补充耕地交易时间发生在1999．2009年的11年间，所以绍兴市易地补充耕地交易数据的收集与整理是依据交易发生时间点的行政区划进行的，在1999．2009的11年间，绍兴市辖1个区、3个县级市和2个县。1个区是指主城区越城区，3个市是指上虞市、诸暨市和嵊州市，2个县是指绍兴县和新昌县。在宁波市历年易地补充耕地交易情况一览表中，“市外折抵”是指本市购买本市以外其他市的折抵指标用来满足建设需求或耕地占补平衡需求，而本市补充耕地的任务则相应的转移到了本市以外的其他市。浙江省的折抵比例为72％，即通过土地整理新增有效耕地面积的72％可以折抵为建设用地指标。省统筹指标是指浙江省政府针对自身涉及的国家级和省级重点项目的用地进行省级统筹管理，以浙江省政府的名义委托省内某一地区补充耕地，满足省内耕地占补平衡需要。在绍兴市与宁波市历年易地补充耕地交易情况一览表中，进行交易的供给方和需求方都下分到了具体的区、县。另外，一个市的县级市与区、县的称呼有所区别，如绍兴嵊州市与绍兴市越城区、绍兴市新昌县。 万方数据浙江大学硕士学位论文研究范围界定与案例选择表4．2绍兴市历年易地补充耕地交易情况一览表23 万方数据研究范围界定与案例选择浙江大学硕士学位论文表4．3宁波市历年易地补充耕地交易情况一览表24 万方数据浙江大学硕士学位论文研究范围界定与案例选择表4．3宁波市历年易地补充耕地交易情况一览表(续) 万方数据研究范围界定与案例选择浙江大学硕士学位论文26 万方数据浙江大学硕士学位论文案例实证分析5案例实证分析5．1浙江省易地补充耕地交易产生过程分析5．1．1易地补充耕地交易产生的前提条件——土地规划指标的计划分配我国现行耕地保护制度以“占一补一”耕地占补平衡为核心内容，带有浓厚的计划经济色彩。“占一补一”是指非农建设经批准占用耕地，必须按照“占多少、垦多少”的原则，补充与所占耕地数量和质量相当的耕地，并且原则上必须在本行政区域范围内先补后占。实现“占一补一”占补平衡目标的途径是通过自上而下垂直编制的土地利用总体规划和土地利用年度计划。其中土地利用总体规划确定了一个的地区在一段时间内的建设占用耕地指标、补充耕地指标以及基本农田保有量指标，而土地利用年度计划则将上述指标分解至每一年。为了实现耕地“占一补一”占补平衡，每一年在使用建设占用耕地指标时，必须搭配使用补充耕地指标，且在使用建设占用耕地指标之前，必须首先补充耕地以满足先补后占的要求，即如果不能提前补充在数量上和质量上与被占耕地相等的耕地，那么一个地区就不能使用其在土地利用年度计划中的建设占用耕地指标。。通过土地利用规划的制定和实施，我国形成了最严格的耕地保护制度。但是在制定土地利用规划时，行政干预的力量过大，指标的分解基本上是一个政治过程，而不是科学预测的结果。因技术简便和行政阻力较小等原因，指标分配一般依据平均分配的原则自上而下层层分解，较少考虑地区间经济发展水平、工业化城市化进程不同对于建设用地的需求方面的差异和地区间耕地后备资源禀赋的差异，这样的指标分配往往是不合理的，很难满足一个地区的实际发展需要。以浙江省长兴县土地利用总体规划建设占用耕地指标的分配为例，在规划期内县城雉城镇以及和平镇、李家港镇、泗安镇等中心城镇的集聚能力将加强，而其他经济发展水平相对较低、发展速度较慢且交通条件比较差的城镇的集镇功能将萎缩，甚至废弃。因此，在制定规划时，本已紧张的耕地占用指标就不应再分配到这些无发展潜力的地区。但实际上土地利用总体规划却采取了平均分配建设占用耕地27 万方数据案例实证分析浙江大学硕士学位论文指标的做法，对发展水平较高、发展速度较快的，没有政策倾斜，对经济发展水平较低、发展速度较慢的，也没有相应的减少指标，毫无疑问用平均的指标分配方法制定的土地利用规划将无法满足未来城镇发展的需求。我国各地区经济发展水平以及工业化、城市化进程不同，对建设用地数量的需求也就不同，加之各地区耕地后备资源禀赋不同，也就相应造成各地区补充耕地成本存在较大的差异。但是，现行计划经济色彩很浓的耕地保护制度并未充分考虑地区间补充耕地成本存在差异这一因素，在“耕地占补平衡”条件限制下，这就导致如下几个方面的结果：第一，如果一个地区经济发展水平较高但耕地后备资源匮乏、耕地补充潜力不足，则该地区“建设占用耕地指标”就不能够使用或者充分使用，很多建设项目无法选址落位，直接影响到该地区社会经济发展。第二，当一个地区土地利用总体规划中有国务院、省政府批准的国家级、省级建设项目落位时，就算没有补充耕地的潜力，该地区仍需要满足项目建设，仍要使用建设指标，此时占多补少、占而不补等违法用地现象就会发生，地方政府还要投入巨大成本对违法用地现象进行监察管理。第三，在经济发展水平较低但耕地资源较丰富的地区，建设占用耕地指标也就相应充足，补充耕地任务也很容易得到履行，建设占用耕地指标使用就比较粗放，耕地占用之后的使用效率比较低。而经济发展水平较高且耕地后备资源较匮乏的地区，补充耕地任务往往不能履行，建设占用耕地指标往往不能正常使用，但一些建设项目属于国家级或省级重点项目，项目建设必须得到落实，这就意味着大量违法用地的产生。第四，当一个地区耕地后备资源贫乏时，其补充耕地所需执行成本相对于耕地后备资源禀赋较好的地区会高昂很多，为了完成耕地占补平衡的任务，当地政府不得不投入巨资补充质量不高的耕地，这种低效的耕地保护是社会资源的一种浪费。且耕地的质量往往得不到保障，在补充耕地过程中往往会造成严重的生态问题。由此看来，土地利用指标计划分配确实是现行耕地保护制度的一个弊端，忽略地区间在经济发展水平和耕地后备资源禀赋上存在的差异，也就未充分考虑一个地区经济发展对于建设占用耕地指标的真正需求和耕地后备资源状况所决定的补充耕地指标的供给能力，导致经济发展水平较高、耕地后备资源禀赋较好的地区对于建设占用耕地指标的需求远大于补充耕地指标的供给、经济发展水平较低、耕地后备资源禀赋较差的地区对于建设占用耕地的需求小于补充耕地指标的 万方数据浙江大学硕士学位论文案例实证分析供给，在供给与需求不平衡的情况下，地区间产生交易的动机。综上所述，土地利用指标计划分配是易地补充耕地交易产生的前提条件。5．1．2浙江省易地补充耕地交易制度的确立浙江省在近十几年来的经济建设与发展中和很多沿海省份一样，遭遇到建设占用耕地指标严重短缺的问题，为了克服这一问题，浙江省在符合国家现有土地管理政策框架下进行了制度创新，在现行耕地保护制度中引入土地发展权交易的市场机制，建立了“易地补充耕地交易”制度。1999年，杭州作为需求方与绍兴上虞进行易地补充耕地交易，交易数量是3万亩，由此拉开了浙江省易地补充耕地交易的序幕。1999年8月29日，浙江省人民政府办公厅颁布了关于加强易地垦造耕地管理工作的通知，通知对易地垦造耕地的内涵及一系列审批条件进行了明确的规定：易地垦造耕地是指市(县、区)因非农业建设确需占用耕地，但在本行政区域内经过努力补充的耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量，不能在数量以及质量上实现“占一补一”，可实行跨行政区域易地有偿补充耕地，易地垦造耕地也就成为浙江省易地补充耕地交易的雏形。该通知一方面规范了浙江省易地垦造耕地的实施运作，另一方面也为浙江省易地补充耕地交易的合法性在法律上做了强有力的支撑。之后，浙江省易地补充耕地需求被激发出来，交易如雨后春笋般出现，维持了相当一段时间。鉴于很多地区对于易地补充耕地交易需求旺盛，浙江省在2005年又出台了关于进一步鼓励土地整理和垦造耕地的意见。为了鼓励耕地开垦行为，该意见明确了补充耕地交易的相关奖励办法。而且，该意见对易地补充耕地交易的责任主体、资金补偿标准等进行了规范。5．2“市内交易”与“市外交易”模式对比分析5．2．1两种交易模式研究发现，虽然绍兴和宁波发生易地补充耕地交易都比较频繁，但两个地区的交易模式却存在着差异。通过分析绍兴市历年易地补充耕地交易情况一览表，可以发现绍兴市易地补 万方数据案例实证分析浙江大学硕士学位论文充耕地交易以“市内交易”为主，即交易的需求方和供给方都属于绍兴市。绍兴市在1999．2009年11年间共发生18例易地补充耕地交易，交易总量为58180亩，值得注意的是，在18例易地补充耕地交易中，供给方和需求方同时属于绍兴市的交易共15例，交易面积达46000亩，也就是说绍兴“市内交易”的次数和面积分别占绍兴市易地补充耕地交易总数的83％和59％。通过分析宁波市历年易地补充耕地交易情况一览表，可以发现宁波市易地补充耕地交易以“市外交易”为主，即交易的需求方属于宁波市，交易的供给方属于宁波以外的其他地区。在2006．2012年7年间共发生易地补充耕地交易67起，涉及耕地面积87569亩，其中属于宁波市各市、县、区与浙江省其他地市的市、县、区之间的交易的共67起，涉及耕地面积87569亩，市内交易的次数和面积分别占总数的100％和100％。5．2．2“市内交易”与“市外交易”对比分析通过进一步的研究，发现绍兴的“市内交易”模式与宁波的“市外”交易模式在交易的供需双方特征方面存在着相同之处与不同之处。相同之处在于两种交易模式的供需双方在经济发展水平和耕地资源禀赋程度上都存在着显著的差异。不同之处在于两种交易模式的交易价格存在着比较大的差距，普遍来讲，“市外”交易价格要明显高于“市内”交易价格。5．2．2．1“市内交易”与“市外交易”的相同之处(1)交易双方经济发展水平的差异为了更好地比较交易供需双方的经济发展水平，参照绍兴市和宁波市历年来易地补充耕地交易数据，绍兴市“市内交易”的交易双方选择委托补充耕地较多的绍兴市区、绍兴县以及接受委托补充耕地较多的绍兴上虞市、绍兴市新昌县和绍兴嵊州市。而宁波市“市外交易”的交易双方选择委托补充耕地较多的宁波市区(包括镇海区、北仑区、江北区)、宁波市鄞州区和宁波慈溪市以及接受委托补充耕地较多的衢州市、丽水市庆元县、丽水市缙云县。从衡量经济发展水平的GDP、人均GDP和固定资产投资指标分析，历年来绍兴市区、新昌县的3个指标都明显大于绍兴上虞市、绍兴市新昌县和绍兴嵊州30 万方数据浙江大学硕士学位论文案例实证分析市。图5．1、5．2、5．3表现了绍兴市“市内交易”交易双方经济水平的差异。因为宁波市“市外交易”交易双方包括市本级、市辖区、县级市、县四种类型的行政单位，因为四种类型的行政单位在人口和土地面积上存在较大差异，GDP和固定资产投资不能很好表现地区间的经济发展水平的差异，所以在分析交易双方经济发展水平差异时只选取了人均GDP这一最能准确反映地区间经济发展水平差异的指标。图5．4表现了宁波市“市外交易”交易双方经济水平的差异。1100i000900G800D700P600亿500酉4003002001002006200720082009201020112012年份——越城区一绍兴县——上虞市一新昌县——嵊州市图5．1绍兴市“市内交易”交易双方GDP差异400是35。资300麦25。资200￡150元i0050O2006200720082009201020112012年份——越城区一绍兴县——上虞市一新昌县一嵊州市图5．2绍兴市“市内交易"交易双方固定资产投资差异31 万方数据案例实证分析浙江大学硕士学位论文2006200720082009201020112012年份一越城区一绍兴县一上虞市一新昌县一嵊州市圈5．3绍兴市“市内交易黟交易双方人均GDP差异2018人16．均14G12一DPi0，、8万6酉4202006200720082009201020112012年份一宁波市本级一宁波市鄞州区一宁波慈溪市一衢州市一丽水市庆元县一丽水市缙云县图5．4宁波市“市外交易一交易双方人均GDP差异(2)交易双方耕地后备资源禀赋程度的差异浙江省内委托进行易地补充耕地最多地区是杭州、宁波以及绍兴，这三个地区共同的特征是可用于补充耕地的后备资源匮乏，这在地级市的市区尤其明显。据调查，在浙江省近些年发生的易地补充耕地交易中，需求方为地级市市区的交易占相当大的比重。原因在于地级市的市区位于城市中心，建设和发展时间久远，一M坞垃n∞98765432人均GDP^万元v 万方数据浙江大学硕士学位论文案例实证分析土地利用结构不同于其他地区，土地利用类型中建设用地数量占比很大，农用地占比非常小，且可供开发的耕地后备资源数量极少，随着经济发展对建设用地需求的不断增加，这种趋势会更加明显，以至于地级市的市区试图通过在本行政区内自身补充耕地以达到耕地占补平衡目标异常困难，只能选择易地补充耕地。而一般来说，易地补充耕地交易的供给方则往往是耕地后备资源比较丰富的地区，这些地区集中在浙江衢州、丽水、湖州等地。在对交易双方耕地后备资源禀赋差异进行分析时，以宁波市江北区为例，江北区未利用地面积1151．17公顷，占土地总面积的5．41％。其中，仅水域面积就占据了未利用地总面积的99．77％，而可供开发变为耕地的滩涂沼泽以及自然保留地面积分别只占未利用地总面积的O％和0．23％，面积总和为47．25公顷。通过对江北区补充耕地资源潜力调查发现江北区耕地后备资源极度匮乏。在2006．2012年7间，江北区通过建设占用耕地使得耕地减少1425．62公顷，但通过土地整治补充的耕地面积仅为19．06公顷，而易地补充耕地数量为1369公顷，可以说江北区实现耕地占补平衡的方式基本上完全依靠易地补充耕地交易，见表5．1。表5．12006．2012年问宁波市江北区耕地增减交化情况表单位：公顷5．2．2．2“市内交易”与“市外交易”相同之处的原因分析通过上述分析可见，不管是“市内交易”还是“市外交易”，浙江省易地补充耕地交易的双方在经济发展水平和耕地后备资源禀赋上都存在着显著的差异。由此可见，浙江省易地补充耕地交易得以进行的两个必要条件分别是交易双方在经济发展水平上存在差异和耕地后备资源禀赋状况上存在差异。原因可以做如下解释：从补充耕地的成本角度分析，一个地区通过开发、整理、复垦三种方式补充33 万方数据案例实证分析浙江大学硕士学位论文耕地，以单位新增耕地面积为衡量标准，通过土地整理方式补充耕地成本的成本要高于土地复垦，且两种方式都要高于土地开发。就土地开发和土地整理两种补充耕地的方式来说，浙江省内委托进行易地补充耕地的地区以各个城市的市区为主，这样的地区本身经济发展水平较高，在多年的发展建设中，可开发成耕地的后备资源数量和可通过土地整理增加耕地的后备资源数量已经很少。土地开发和整理都受限于耕地后备资源或者是可整理的土地面积，因此对于经济发展水平较高、耕地后备资源缺乏的地区来说，土地开发整理的成本要高于经济发展水平相对较差、耕地后备资源禀赋程度相对较高的地方。就土地复垦方式补充耕地来说，对于各地级市而言，可复垦的土地一般是地级市郊区的农村居民点，城市郊区农村居民点往往分布地比较集中，密度较大，进行土地复垦补充耕地就必须先进行拆迁安置工作，在拆迁安置后还要进行后续的新建工作，因此在这些地区通过土地复垦补充耕地成本太高，只能选择易地补充耕地。而在一个地级市非市区的行政区划内，经济发展水平比较低，农村居民点的密度也就相对比较小，在这样的地区通过土地复垦补充耕地时，进行拆迁安置补偿的成本往往要小于地级市郊区的农村居民点，因此在经济发展水平相对较低、耕地后备资源禀赋程度相对较高的地区，无论是通过土地开发、整理，还是土地复垦补充耕地，补充耕地的成本都要小于经济较发达、耕地后备资源较匮乏的地区。另外，从补充耕地机会成本和成本一收益的角度来讲，无论是需求方还是供给方，进行易地补充耕地交易都是有利可得的。从补充耕地的机会成本角度来说，一个地区补充耕地的机会成本为本地区建设用地的经济效益，经济较发达地区单位建设用地收益要明显高于经济发展水平相对较低的地区，这也是为什么即使交易价格远高于实际补充耕地的成本，经济发达地区还是愿意进行易地补充耕地交易的原因。对于委托进行易地补充耕地的需求方来说，补充耕地成本更多的是一种机会成本，但对于接受委托的供给方来说，由于经济发展水平相对较低，补充耕地的机会成本较小，补充耕地成本也就仅仅是耕地垦造的费用。从易地补充耕地交易收益的角度来讲，一般情况下对于需求方来说，进行易地补充耕地交易的成本仅仅是供给方垦造耕地的费用，收益却是通过获得计划外的建设用地指标以保证建设项目的顺利落地，在建设项目顺利建设后还可以获得稳定的收益流。但对于供给方来说，进行易地补充耕地交易可以获得相当高的资金收益，这些资金 万方数据浙江大学硕士学位论文案例实证分析收益要高于垦造耕地的费用，另外，供给方行政区内的耕地后备资源也得以开发，也会得到相当一部分经济效益和生态效益。5．2．2．3“市内交易”与“市外交易”的不同之处通过比较浙江省内不同区域间易地补充耕地的交易价格，发现绍兴的“市内交易”与宁波的“市外交易”交易价格存在着明显的差异。虽然交易发生的时点并不完全重合，但总的来讲，“市内交易”价格低、增长速度慢。“市外交易”价格高、增长速度快，见图5．5。／一“市内交易一“市外交易图5．5“市内交易一与。市外交易刀价格对比分析5．2．2．4“市内交易”与“市外交易”的不同之处原因分析经调查发现，除了受经济利益的驱使外，行政因素是也是促成交易发生的重要条件。由于存在行政隶属关系，同一地市内经济发展水平、后备资源禀赋程度差距较大的不同县级政府之间发生易地补充耕地交易的比例非常高，同时，由于行政因素的存在，市政府为了达到本行政区内耕地占补平衡目标，有时会限制交易价格，因此在交易双方同属一个地级市时，交易价格也会低于正常市场价格。绍兴市易地补充耕地就以市内交易为主，市内交易的价格也要低于市外交易。在1999--2009年11年间，绍兴市共发生18起部易地补充耕地交易，其中15起交易的供需双方都属于绍兴市。在15起市内交易中，有12起易地补充耕地交易巧加巧加50价格^万元，亩v 万方数据案例实证分析浙江大学硕士学位论文的需求方都为绍兴市越城区，交易的面积总量达2800亩，交易次数和数量分别占交易总次数和总面积的80％和91％，‘绍兴市的市内交易价格要低于宁波的市外交易价格。相对来讲，易地补充耕地市外交易的价格更能反映市场价格。虽然市内交易价格要低于市外交易价格，但是宁波市的经济发展水平较高、耕地后备资源匮乏的地区选择进行市外易地补充耕地交易的原因是宁波市相对于其他地市来说，整体后备资源匮乏，补充耕地潜力小、成本高，虽然市外交易价格较高，但是对于宁波市来说，选择进行市外交易来满足建设需要和实现耕地占补平衡才是更好的选择。5．2．2．5存在两种交易模式的原因分析绍兴市之所以以“市内交易”为主的原因是二：其一，“市内交易”价格低。其二，绍兴市存在诸如上虞、新昌和嵊州耕地后备资源相对来说比较丰富的地区。宁波市以“市外交易”为主的原因就是宁波市整体后备资源禀赋程度较低，在宁波本行政区内通过土地开发、整理、复垦补充耕地潜力较小且成本较高。5．3浙江省易地补充耕地交易发展变化研究在1999．2012年13年，随着交易不断地进行，浙江省易地补充耕地交易也在不断发生着变化，主要体现在以下几个方面。5．3．1价格的变化浙江省易地补充耕地的交易，不管是绍兴的“市内交易”还是宁波的“市外交易”，都呈现出这样一个特点：相同年份交易价格基本相同，不同年份之间交易价格差距较大，呈现逐年上升的趋势，见图5．6、5．7。绍兴市1999．2009年这11年间，易地补充耕地的市场价格大致涨了10倍，从最开始的O．33万元／亩上涨到3万元／亩。宁波市2006．2012年7年间价格变化幅度更大，从最开始的2万元／亩上涨到25万元／亩。绍兴市内交易的价格上涨反映了绍兴市整体耕地后备资源不断减少、补充耕地潜力不断变小、补充耕地成本不断上升的过程。而宁波市市外交易价格在2006．2012年7年间的飞速上涨则反映了浙江省整体土地资源稀缺度不断增加的36 万方数据浙江大学硕士学位论文案例实证分析事实。圈5．6搿市内交易矽价格交化图5．7“市外交易刀价格变化5．3．2卖方市场特征的显著变化随着经济的不断发展，各地区为了满足本行政区内的耕地占补平衡需求和建设需求，交易的次数越来越频繁，交易数量也就随之增加，交易的市场上也越来越呈现出卖方市场的特征。卖方市场特征一方面体现在价格方面，由于供大于求，价格呈现不断上涨趋37 万方数据案例实证分析浙江大学硕士学位论文势。另一方体现在易地补充耕地交易时双方在谈判时所处的地位和双方谈判积极性上。在进行易地补充耕地交易时，相对于供给方，需求方一般来说比较积极，处于谈判的劣势地位，谈判的话语权往往在供给方手里。这种趋势在最近几年中的交易中体现的越来越明显。5．3．3交易供给方的逐渐集中浙江省易地补充耕地交易的指标需求方较分散，除了杭州、温州、宁波等经济较发达地区外，浙江省政府也会为了国家级、省级重点建设项目的顺利实施落地而购买指标。但近些年来，浙江省易地补充耕地交易的指标供给方则逐步统一，从2006．2012年7年间宁波市“市外交易”的情况来看，交易的供给方逐渐集中在省内经济相对落后的衢州、丽水两地。交易供给方逐渐集中，一方面使得供给方在进行交易时拥有越来越多的主动权，越来越容易控制交易数量。另一方面，交易的价格也随着水涨船高。交易供给方逐渐集中的原因是因为随着交易的不断发生，浙江省整体耕地后备资源变得越来越匮乏，各地市间耕地后备资源禀赋程度逐渐缩小，补充耕地潜力整体都处于一个较低的水平，地区间补充耕地的边际成本差异也越来越小。近些年供给方的逐步统一也说明，浙江省整体后备资源状况不容乐观。5．3．4补充耕地方式的变化在浙江省易地补充耕地交易存在并发展的15年间，补充耕地的方式也在发生的变化，由最初以土地开发补充耕地为主变为以土地整理补充耕地为主。补充耕地方式变化的原因也是交易价格发生变化的重要原因。通常情况下，一个地区通过开发、整理、复垦三种方式补充耕地，以单位新增耕地面积为衡量标准，通过土地整理方式补充耕地成本的成本要高于土地复垦，且两种方式都要高于土地开发。在浙江省易地补充耕地交易初期，耕地后备资源相对丰富，未利用地的开发就可以满足耕地的占补平衡需要。但是随着经济的不断发展，交易数量的逐渐增多，近年来浙江省通过低丘缓坡和滩涂的开发补充了相当数量的耕地，现在可供开发的未利用地越来越少，且低丘缓坡的开发对于生38 万方数据浙江大学硕士学位论文案例实证分析态的破坏日益严重。浙江省在2006．2012年间迅速推进了利用开发低丘缓坡来补充耕地满足耕地占补平衡需要的实践，但是地区缓坡的开发利用冲动在地方发展刚性需求面前常常会发生扭曲，低丘缓坡的现状一般是林地，将林地开发为耕地，从生态效率上看是不理想的。而土地复垦成本又太高，整个浙江省复垦指标交易的数量及其有限。随着交易不断进行，只有通过土地整理来补充耕地。补充耕地方式由土地开发转变为土地整理，补充耕地成本也就相应上升。补充耕地方式的转变也反映了浙江省耕地后备资源匮乏的现状。5．4小结5．4．1研究小结浙江省易地补充耕地交易正是在现行耕地保护制度存在土地规划指标计划分配的弊端的前提下产生的。通过对比分析浙江省存在的“市内交易”和“市外交易”两种交易模式，发现两种交易模式的相同之处在于交易双方在经济发展水平和耕地后备资源禀赋上都存在显著差异。因此，易地补充耕地交易产生的必要条件是交易双方经济发展水平差异和耕地后备资源禀赋差异。通过分析浙江省易地补充耕地交易的发展变化过程，所得出的结论也论证了理论分析中提出的结论。5．4．2研究拓展关于浙江省易地补充耕地交易的发展变化，本文所论述的各项变化，包括价格的飞速上涨、卖方市场特征的逐渐显著、供给方的逐步统一、补充耕地方式的转变，都说明了一个问题，浙江省整体耕地后备资源状况不容乐观。随着经济的发展、工业化城镇化进行的加快，浙江省内建设用地需求越来越多，用来满足耕地占补平衡需求的补充耕地指标需求也越来越多，浙江省易地补充耕地需求呈现出快速扩大的趋势，耕地后备资源也就越来越少，补充耕地的成本和易地补充耕地交易价格也会越涨越高，在高昂价格的激励下，有些地区会不惜以破坏生态环境为代价来补充耕地，在耕地后备资源越来越少的情况下，可补 万方数据案例实证分析浙江大学硕士学位论文充成耕地的后备资源的质量也在下降。从成本、价格、生态、质量等角度来看未来浙江省易地补充耕地交易的发展，浙江省易地补充耕地交易发展遇到瓶颈，未来浙江省内易地补充耕地交易的可持续性令人担忧，在浙江省内通过进行易地补充耕地交易来实现浙江省耕地占补平衡的可能性越来越小。 万方数据浙江大学硕士学位论文制度展望与讨论6制度展望与讨论6．1踌省域易地补充耕地交易的提出近15年来，易地补充耕地的交易对于浙江省内各个地市实现耕地占补平衡起着非常重要的作用，像宁波这样的地区主要依靠易地补充耕地交易来实现耕地占补平衡。但浙江省易地补充耕地交易在15年的发展中所表现出来的一系列特征，如交易供给方逐渐集中、价格飞速上涨、补充耕地方式的变化，都表明浙江全省耕地后备资源状况令人担忧，若想通过易地补充耕地交易的方式来实现全省耕地总量动态平衡的目标，易地补充耕地交易将面临很大的压力。随着浙江省经济快速发展、易地补充耕地交易的不断进行、耕地后备资源的持续减少、补充耕地成本的快速上升带来的交易价格的飞速上涨，使得易地补充耕地交易在浙江省这样资源匮乏的小省份面临困境。因此，有必要进行跨省域的易地补充耕地交易来解决浙江省内易地补充耕地交易的困境。6．1．1从成本角度分析我国各省份之间存在着经济发展水平和耕地后备资源禀赋的差异，如浙江省经济较发达，素有“七山二水一分田”之说，但我国东北的省份如黑龙江省，经济相对欠发达，地形平缓、耕地后备资源丰富、土地肥力较高，通过土地开发整理补充的耕地质量较高。这种经济发展水平和耕地后备资源的差异就造成我国各省份在补充耕地成本上存在着明显的差异，根据收集到的数据得知，北京、上海、浙江、广东是我国补充耕地成本最高的地区，2012年这四个地区土地开发、土地整理和土地复垦的平均成本分别是全国平均值的2．2倍、5．3倍、6．2倍和4．7倍。浙江省如此高的补充耕地成本不利于浙江省本地区内的招商引资和经济建设。我国现行法律法规将易地补充耕地交易的地理空间范畴界定在省一级的行政区范围内，省域内进行易地补充耕地交易对于经济发展水平较高的地区也就意味着较高的补充耕地成本和较高的交易价格，这对于供需双方来说都是大量的资金投入，但付出大量的资金却并没有得到大量的指标。省域内进行易地补充耕地4】 万方数据制度展望与讨论浙江大学硕士学位论文对于经济发展水平相对较低的地区来讲，也就意味着存在两方面的问题，一方面这些地区在补充耕地后，耕地被低效地利用。另一方面由于缺乏资金投入，地方政府垦造耕地的动力不足，潜在耕地后备资源无法开发利用变为耕地。从这个角度来讲，资金和资源没有在全国范围内得到有效配置。如果浙江省作为需求方和黑龙江省作为供给方进行易地补充耕地交易，那么相对来说，浙江省拥有丰富的资金优势，而黑龙江省拥有丰富的资源优势和成本优势，浙江省和黑龙江省分别通过利用其资金和资源优势，可以使交易达到双赢。一方面对于浙江省来说，可以以较低的价格获得较多的指标。两一方面对于黑龙江省来说，可以以较低的价格换取更多的交易数量，获得丰厚的资金回报，将资金投入到省内的耕地后备资源开发中，在耕地开垦后，可以获得相当可观的经济效益和生态效益。6．1．2从生态角度分析从生态角度考虑，跨省域进行易地补充耕地交易能降低生态环境的恶化程度。以浙江省为例，浙江省经济发展水平整体较高且速度增长较快，农村劳动力的非农就业较多，相对于其他省份来说，浙江省农村劳动力从事农业生产活动的机会成本比较高，耕地抛荒现象也就十分普遍。如若限制在省内进行易地补充耕地交易，在交易价格飞速增长的情况下，耕地开垦受到激励，新增耕地面积增加，但在交易后耕地一般得不到有效利用和保护，往往会造成更严重的耕地抛荒现象。且对于浙江省来说，新开垦的耕地一般质量较差，地理区位多位于生态敏感区，当新增耕地被抛荒后，会造成更严重的水土流失，生态环境由此进一步恶化。如若允许跨省域进行易地补充耕地交易，原本在省内进行易地补充耕地交易的供给方会失去成本以及价格优势，交易也就不能继续在省内维持下去，原本的供给方也就不需要再去开发本行政区内的边际土地，而现在的供给方耕地后备资源禀赋状况要好于原本的供给方，也不会出现为了补充耕地而开发边际土地的状况，也就不会出现生态环境进一步恶化的情况。因此，跨省域进行易地补充耕地交易在一定程度上可以降低交易地区的生态环境恶化程度。42 万方数据浙江大学硕士学位论文制度展望与讨论6．1．3从资金运作角度分析从资金运作角度来讲，跨省域进行易地补充耕地交易可以促使资金在全国范围内得到有效配置。一般来讲，限制在省内进行易地补充耕地交易时，交易的供给方一般经济发展水平较低、税收来源较少，以至于财政收入维持在较低水平，有限的财政收入没有机会运用到土地开发整理以及复垦，这些地区丰富的耕地后备资源也就得不到充分利用。而实行跨省域进行易地补充耕地交易，耕地后备资源丰富的地区可以依靠自己的资源优势以及成本优势带来的价格优势得到更多的交易机会，获得更多的交易指标，对于这些地区来讲，大量的交易一方面可以把通过交易获得的资金用于发展本地区经济和改善当地民生，一方面可以把资金运用到建设农田基础设施、改善农业生产条件、促进农业生产规模化上来。过跨省进行易地补充耕地交易，发达地区可以缓解“无地可造”的局面，通过市场化交易的方式来落实本地区建设占用耕地指标的使用和补充耕地的任务，满足建设发展的需要和真正实现耕地占补平衡。而经济发展相对落后且耕地后备资源充足的地区，可通过交易获得发展经济的资金保障，同时新开发的耕地经过播种后也可有利于保障本地区粮食安全。因此，从资金运作的角度来讲，跨省域的易地补充耕地交易更有利于资金在全国范围内的配置。6．2关于跨省域进行易地补充耕地交易的讨论目前，我国易地补充耕地交易被限制在省域范围内进行，限制跨省域实行易地补充耕地的原因主要是存在关于不能保证补充耕地的质量、垦造耕地可能会造成生态破坏、全国大范围易地补充耕地交易会造成一定程度的混乱等问题的担忧。以下就这些问题进行讨论。6．2．1质量问题的讨论我国很多地区的耕地占补平衡过程中重数量平衡、轻质量平衡的问题普遍存在。易地补充耕地交易的目的就是为了实现耕地在数量和质量上的占补平衡，为了能够在数量和质量上都真正实现占补平衡，建议完善补充耕地质量的评定方法，43 万方数据制度展望与讨论浙江大学硕士学位论文在全国范围内建立全国统一的按等折算系数，折算系数的制定应以全国农用地分等定级为基础。在跨省域进行易地补充耕地交易时依据按等折算原则执行，可以在很大程度上避免重数量、轻质量的问题产生，能够真正促进耕地占补平衡的实现，也为监督和保障耕地生产能力提供了强有力的技术支撑。其次，建立全国统一的保护补充耕地的经济补偿机制对于耕地质量保护是非常必要的。例如，为了保证跨省域进行易地补充耕地交易后的新开垦耕地可以持续耕种，需要对新开垦的耕地在后续的耕种中持续投入管理费用以维持其生产力，将这些费用纳入到交易需求方或供给方的成本当中可以在一定程度上解决耕地质量保护的外部性问题。再如，可以对耕地使用权人发放耕种补助费或对耕地的保护责任人发放管护补助费，这种方式可以增加耕地质量保护相关利益人员的积极性，也有利于耕地质量建设和保护，保证耕地后续的持续利用。另一种解决跨省域易地补充耕地交易质量问题担忧的方法是完善交易时补充耕地质量验收的程序。例如，在设定补充耕地质量的验收程序时，可以把后续的有效耕地和地力培育纳入到验收款项当中，或者把签订承包经营合同作为易地补充耕地交易验收的前提条件。6．2．2交易范围的讨论《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定：“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区内开垦耕地的数量，进行易地开垦”。此规定为跨省域的易地补充耕地交易提供了明确的政策支持。国土资源部也曾批准上海作为需求方与新疆作为供给方进行跨省域的易地补充耕地交易，我国其他经济发展水平较高、速度较快的地区也曾试图争取跨省域易地补充耕地交易的试点机会。但在2008年国土资源部发布关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知，通知的第一条明确规定：“建设占用耕地不得跨省域易地补充。耕地占补平衡必须严格限定在本省(区、市)行政区域内，省级国土资源部门要切实负起监督管理责任。”且通知的第二条也限制了在省内进行跨市易地补充耕地交易的实践：“本省(区、市)行政区域内各市(地)县(市)非农建设占用耕地，应立足与本(地、)县(市)行政区域内补充耕地。”此通知打消了各地区跨省域进行易地 万方数据浙江大学硕士学位论文制度展望与讨论补充耕地交易的意向、搁置了跨省域进行交易的实践的产生。跨省域进行易地补充耕地交易是地方政府普遍的利益诉求，这种利益诉求在很大程度上体现了地方政府为了满足本地区经济发展建设需求和实现耕地占补平衡目标而做出的努力与尝试，其核心思想和宗旨也与我国“切实保护耕地"的政策相符合，中央政府应从分析地方政府利益诉求开始，改革现行耕地占补平衡制度，在现行耕地保护制度中引入诸如易地补充耕地交易等的土地发展权转移与交易的制度。我国在建立跨省域易地补充耕地交易制度时，首先应该先总结和归纳地方易地补充耕地交易实践的做法与经验，在充分掌握这些实践经验的基础上，再建立全国范围内的跨省域易地补充耕地交易市场，以此确保新补充的耕地可以实现全国范围内的跨省域优化配置，提高资源优化配置效率。其次，为了避免全国大范围、大规模的易地补充耕地交易产生混乱，建议可以先在小的行政区划范围内实行易地补充耕地交易的试点工作。例如，可以优先选择经济发展水平较高、耕地后备资源较短缺、占补平衡压力较大、建设和保护矛盾较深的地区如北京、上海、浙江和广东等地区和省份开展试点，跨省域易地补充耕地交易也可以限定委托补充耕地的项目必须为省级或国家重点建设项目。在小范围的易地补充耕地交易试点建立之后，可以先对跨省域易地补充耕地交易的绩效进行评估，在跨省域进行易地补充耕地交易的合理性受到认可之后，可以先在法律法规方面进行必要的准备工作，建议待政策条件成熟后将制度的运行机制推广到全国大范围内，建立全国性的易地补充耕地交易市场，以实现全国范围内耕地总量动态平衡目标和耕地资源在不同省际之间的优化配置。6．2．3生态问题的讨论我国现阶段的易地补充耕地交易仅限在省内进行，只在省内进行易地补充耕地可以避免土地开发整理中西部地区的低质耕地补充经济较发达地区被大量占用的优质耕地的状况，也可以避免西部地区在进行补充耕地过程中造成的生态破坏。而我国一些地区确实也存在为了片面追求耕地数量上的平衡而忽视开垦荒地对生态环境破坏的问题，“毁林造田”和“围湖造田”的现象屡见不鲜，甚至出现了在保护区和生态环境脆弱区开垦耕地的现象。这些都会造成生态环境的破坏，也45 万方数据制度展望与讨论浙江大学硕士学位论文很容易造成洪涝灾害和水土流失，致使新开垦的耕地无法耕种。但从生态效率角度分析，在耕地后备资源极度匮乏的东部沿海发达地区进行土地的开发和整理补充耕地并不是最优，因为在耕地后备资源匮乏的地区开垦耕地，会造成更大的生态破坏，以浙江省为例，浙江省在2006．2012年间迅速推进了利用开发低丘缓坡来补充耕地以满足耕地占补平衡需要的实践，但是低丘缓坡的开发利用激励在地方发展刚性需求面前常常会发生扭曲，低丘缓坡的现状一般为林地，将林地开发为耕地，从生态效率的角度来看是不理想的。因此，限制跨省域进行易地补充耕地虽然有其一定的合理性，但是如果选择合理的地区进行易地补充耕地，就不会造成生态破坏，甚至可以通过耕种新增耕地来获得良好的生态效应。地区间在进行跨省域的易地补充耕地交易时，交易的供给方应在掌握本行政区划内耕地后备资源状况的基础上，确定合理的耕地补充方式，建议将补充耕地的方式从土地开发转移到土地复垦以及土地整理上来，充分挖掘本行政区的耕地后备资源潜力，确保补充耕地的来源与数量与本地区的土地开发、整理、复垦潜力一致。另外，在垦造耕地时，要注意保护生态环境，应遵循适度开发原则，在垦造耕地前需在经济、技术等方面进行严格的合理性论证，确保补充耕地不会造成生态环境的破坏。46 万方数据浙江大学硕士学位论文参考文献【1】AndrewJPlantinga,RubenNLubowski,RobertNStavins．TheEffectsofPotentialLandDevelopmentonAgriculturalLandPrices[jJ】．JournalofUrbanEconomics，2002，52：561-581【2】AntonioTavares．CantheMarketBeUsedtoPreserveLand?TheCaseforTransferofDevelopmentRights[C]．EuropeanRegionalScienceAssociation2003Congress，2003【3】ArikLevinson．WhyopposeTDRs?TransferableDevelopmentRightsCanIncreaseOverallDevelopment【J】．RegionalSconceandUrbanEconomics1997，27：283-296．【4】BarryCField，JohnMConrad．EconomicIssuesinProgramsofTransferableDevelopmentRights[J]．LandEconomics，1975，5l(4)：331-340．【5】CostonisJJ．DevelopmentRightsTransfer：Anexploratoryessay【J】．TheYaleLawJournal,1973，83(1)：75-128．【6】DonaMBerger．WhatAreTDR'SLegalConsiderations?【DB／OL]．hUpJ／www．beyondtakingsandgivings．com／legal．hma，2008-08—16【7】GardnerBD．TheEconomicsofAgriculturalLandPreservation[J]．AmericanJournalofAgriculturalEconomics，1977，59(5)：1027-1036．【8】HuiWang,RanTao，JuerTong．TradingLandDevelopmentRightsunderaPlannedLandUseSystem：The‘‘ZhejiangModer’andItsNationalImplications[j]．ChinaandWormEconomy，2009，17(1)：1-17．【9】JamesTBarrese．EfficiencyandEquityConsiderationsintheOperationofTransferofDevelopmentRightsPlans[J]．LandEconomics，1983，59(2)：235·241．【10】JohnCDanner．TDRs—GreatIdeabutQuestionableValue[j]．TheAppraisalJournal1997，(4)：133·142．【11】JohnstonRAMEMadison．FromlandmarkstoLandscapes：AReviewofCurrentPracticesintheTransferofDevelopmentRights【J]．JournaloftheAmericanPlanningAssociation，1997，63(3)：365-378．【12】JonMConrad，DavidLeBlanc．TheSupp】)rofDevelopmentRights：ResultsfromaSurveyinHadley，Massachusetts【J】．I．andEconomics，1979，55(2)'．269·27647 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