4公共政策过程分析-政策执行与评估

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1、北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院黄璜黄璜20102010年年春春第二部分第二部分公共政策过程分析公共政策过程分析第四讲公共政策执行与评估G中央与地方关系A你有政策，我有对策你有政策，我有对策——替换执行；替换执行；A曲解政策，为我所用—选择执行；A软脱硬抗，拒不执行—象征执行；A搞土政策，变相利用—附加执行；G普通公众所看到的政策是实际发挥作用的政策，而非停留政策制定者案头文件上的政策。A某些政策从本质上来说属于自行实施性的。比如决定国旗、国歌，承认东帝汶独立。但是这种内容明确和一次性行动的决定相对来说很少。G因此，我们需要了解：政策是如何被执行的？什么因素

2、导致被执行的政策与当初制定的政策之间出现差别？如何去分析政策的执行过程？等等G涉及到两个问题：一般政策执行过程是怎样的？具体政策是如何被执行的？G一、政策议程G二、政策制定G三、政策合法化G四、政策执行G五、政策评估G11、谁、谁执行政策？（主体）执行政策？（主体）G2、政策执行的客体G33、影响、影响政策执行的因素（环境）政策执行的因素（环境）G行政机构G立法机构G司法机构G利益集团G其他组织和个人G传统的政治、行政两分法A将政策的制定与执行严格分开。A这种理解并不准确G行政机构的两个层次A行政首脑机构（内阁，行政首脑机构（内阁，ExecutiveExecutiv

3、e）：无论中外，）：无论中外，在制定政策方面都发挥重要作用A行政执行机构（官僚机构）（行政执行机构（官僚机构）（AdministrativeAdministrativeagencies,Bureaucracyagencies,Bureaucracy）：重在执行政策）：重在执行政策G制定更加详细的政策是立法机构使自己的影响向政策的执行过程延伸的手段之一G听证和调查：A事前：用于政策制定A事后B监督政策的执行。B将该过程所获取的信息发布出来也可以对执行当局形成压力G（一些国家）内阁中某些职位的任命需经议会同意，因此议会可以通过干预人事安排来影响政策的执行G（一些国家）立

4、法机构保留对执行的否定权。A比如，美国的比如，美国的情况情况B在保证政策灵活性的同时，也保留对执行机构的干预手段。I1976年,国会参议院通过决议,禁止总统在未经国会批准的情况下达成重大行政协定。同年下达成重大行政协定。同年,,国会成立“情报特别委员会”国会成立“情报特别委员会”,,公公开调查历任总统超越职权指示中央情报局从事的各种非法活动。I19761976年年《《国家紧急状态法国家紧急状态法》》针对针对3030年代中期以来美国一直处年代中期以来美国一直处于连续不断的紧急状态而总统又持续掌握广泛权力的状况,规定总统在宣布国家处于紧急状态时必须预先通知国会总统在宣布

5、国家处于紧急状态时必须预先通知国会,,说明说明打算引打算引用的法律。宣布6个月以后自动终止。虽然总统可以再宣布另一次一次66个个月紧急状态月紧急状态,,但国会至少有了每但国会至少有了每66月月重新审查一次的机会。重新审查一次的机会。B议员为了再次当选会积极参与解决选民与行政机构之间发生的各种问题。G一部分政策的执行主要依靠司法机构，比如，关于刑事犯罪的法律G司法解释G司法审查G由于行政机构在一定范围内具有自由处置的权力，而利益集团又有许多机会对行政机构施加影响，所以利益集团就有机会影响政策的实施A比如，美国海岸警卫队与美国航运和石油利益集团有着“密切”的关系。G直接

6、参与政策执行活动A比如，中国的政企不分G所有公共政策都试图以某种方式影响和控制人类的行为，或使人们的行动与政府制定的规则或规定的目标相一致。G那么对于政策客体（目标群体）来说，选择服从或不服从的原因是什么？（安德森，下同）G对权威的尊敬或服从已通过社会化过程成为我们心理的组成要素。不服从法律可能会引起某种犯罪或羞耻的情感。G人们相信政策的合法性，它是由具有合法权威的官员作出的，或政策的制定遵循了正确的程序。G可能会直接得益于接受政策的规则和标准。G服从可能会产生肯定的奖励。G以罚款、监禁和其它惩罚形式出现的制裁也有助于获得人们对政策的遵守。A有若干研究表明，与违法者

7、相比，守法者极大地高估了犯罪活动将招致被发觉，判刑和惩罚的风险。A惩罚之所以有效，更主要是人们希望避免违法者的名声，而非因为害怕受处罚。G对大部分政策来说，其实施时间越长，被人们接受的可能性也就随之增加。A随着时间的推移，一度有过争论的政策为人们熟悉起来，不但成为被接受的现状的一个组成部分，而且还是人们从事活动的条件之一。G特定法律特定法律与与特定价值观特定价值观或信念发生冲突。或信念发生冲突。G“急功近利”G法律法律的含糊不清，规定不具体或冲突的政的含糊不清，规定不具体或冲突的政策标准。G服从会带来直接的利益损失G行政管理活动的主要目的是为了获取人们对政策的服