定密工作研讨

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1、定密工作研讨（三）：定密机制方面存在的问题与建议[2010-03-31]定密机制是指定密工作系统中各有关环节之间相互作用的过程和方式，是定密规范的重要保证。建立良性定密机制，要弄清楚在定密工作系统中，定密权力如何分配，各部门之间如何分工，以及定密权力运行的程序和方式等。笔者拟从问题的分析中寻求建立良性定密机制之道。问题（一）定密分类划分不科学。由于在理论和法律上没有区分原始定密和派生定密，致使定密管理缺乏针对性。从现行保密法律法规看，我国定密行为可以分为原始定密和派生定密。原始定密包括，一是保密范围的制定，属于抽象事项的国家秘密确定，由国家保密工作部门同其他中央机

2、关共同行使（见保密法第十条）。二是不明确事项的密级确定，属于具体事项的国家秘密确定，由相应级别的保密工作部门和国家保密工作部门授权的机关行使（见保密法第十一条第二款）。派生定密包括，一是依据保密范围确定国家秘密的行为（见保密法第十一条第一款）。二是对已定密事项加以合并、阐述、重述、产生一种新形式国家秘密的行为（见保密法实施办法第二十一条）。只有针对上述不同的定密行为，进行分类管理，明确相应环节中各个部门的权力和责任，才能破解定密机制中存在的问题。（二）定密行使授权不明确。保密法第十一条规定，“各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级具体范

3、围的规定确定密级。”有人据此认为，各级国家机关、单位都被授予定密权力。实质上，这是对我国定密授权体制的一种误解，混淆了原始定密权和派生定密权。通过研究保密法第十条，可以发现，我国定密授权机制分为两个层次，一是通过保密范围进行授权，只有具有保密范围制定权的机关、单位才有原始定密权；二是不明确事项的定密权，由相应级别的保密部门和国家保密部门授权的机关行使。另外，对定密权的性质也缺少理论研究，致使现有定密机制很难发挥作用。（三）定密监督机制不完善。根据有关规定，我国的定密监督分为纵向监督和横向监督，纵向监督是指上级主管部门对下级的监督，横向监督是指保密工作部门对同级机关

4、、单位的监督。从形式上看，定密监督层次比较完备；但从监督方式看，这些监督基本属于个案监督、被动监督，缺少主动监督和制度性监督。目前，定密监督主要是通过内部监督的方式进行，由保密义务人提起异议，进行自我约束和上级机关的被动发现进行纠错等方式实现，致使有关定密、解密等方面的规定形同虚设，很难实际发挥作用。建议从内容上看，定密机制应包括定密授权机制、定密责任机制、定密监督机制等。（一）明确定密权的性质。在西方国家，定密权通常属于行政权力，由行政机关行使，这主要是因为行政机关掌握着一国主要的政治、经济、军事、外交、国防、科技等方面的社会资源，对这些领域内的事项关系国家安全

5、和利益的重要程度，行政机关往往比立法机关、司法机关更具权威判断能力，对事关国家安全和利益的信息具有最终决定权。如，美国的定密权属于总统，法国的定密权属于总理。我国的国家秘密范围也主要集中在政府所掌握的行政资源领域内，因此，从权力运行角度讲，定密权应主要是行政机关行使的权力。虽然我国“议行合一”的政治特征，决定了立法机关、司法机关中也会产生国家秘密事项，但由于其定密行为也是通过制定保密范围、不明确事项的定密授权实现，所以，这并不影响定密权的行政权属性。（二）明确定密权的授权层级。我们常说，定密权属于国家事权和中央事权，因此，定密授权机制应当围绕这两方面建构。国家事权

6、是指国家秘密的确定属于行使国家权力行为，只能由法定国家机关和单位享有，应在相关法规或者规范性文件中具体确定哪些机关、单位享有原始定密权。比如，在规范性文件中明确保密范围的制定机关和不明确事项的确定机关；规定哪些机关、单位享有派生定密权，这可以通过控制保密范围的发放范围实现。中央事权是指国家秘密的原始定密权一般属于中央国家机关享有，其他机关、单位只有派生定密权，只能在保密范围规定的范围内定密。但对于不明确事项的密级确定，保密法实施办法作了特殊规定。（三）建立定密责任分担机制。国家秘密事项主要是在业务工作中产生，对某一信息关系国家安全和利益的程度，业务部门更具有判断力

7、，但定密行为又属于国家事权，不能直接交由机关、单位行使，必须经过代表国家主管保密工作的保密部门确认，也就是说定密权的行使须经两个部门共同完成。制定保密范围是国家保密部门授权的过程，各中央国家机关列出本业务领域内事关国家安全和利益的事项，经国家保密部门认可后，才具有法律效力。同时，定密既是一种权力，又是一种责任，业务部门对保密范围规定的事项，必须履行定密职责。在具体定密责任分担上，由于定密权的行使权限不同，保密部门和具体行使定密权的单位所承担的责任也不相同。国家保密部门行使抽象事项的国家秘密确定权，各机关、单位行使具体事项的国家秘密确定权。因此，国家保密部门对制定保

8、密范围负有