美国对外援助机制及其对中国的启示

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1、美国对外援助机制及其∗对中国的启示孙明霞【内容提要】美国是最早实现对外援助机制化和法制化的国家之一。美国对外援助机制主要由以《对外援助法》为主导的对外援助法律体系和以国际开发署为核心的对外援助执行体系构成。上述对外援助法律体系和机构设置确保了美国对外援助项目的稳定性和原则性。与此同时，不同时期内国会通过的相关法案和行政部门出台的相关行政指令，加上根据需求建立和参与的其他对外援助机构，保证了美国对外援助在不同时期服务于具体外交政策目标的灵活性和实时性。需要指出的是，美国对外援助机制也存在四个方面的问题：《对外援助法》内容过时，相关法律和行政指令繁多；缺乏高级

2、别对外援助机构充分参与政策制定、项目执行管理和监督；对外援助目标缺乏清晰和统一的界定；机构间合作机制不够有效。在中国对外援助规模不断增长的背景下，考察美国对外援助机制的优势和不足，具有重要的启示意义。【关键词】美国对外援助援助机制对外援助法律体系中国对外援助【作者简介】孙明霞，北京大学国际关系学院博士研究生【中图分类号】D812【文献标识码】A【文章编号】1006-1568-(2015)04-0136-21【DOI编号】10.13851/j.cnki.gjzw.201504009∗感谢《国际展望》匿名评审专家及编辑部的宝贵建议，文中错漏由笔者负责。136在

3、对外援助领域，美国的影响力是其他国家无法比拟的。作为对外援助第一大国，美国预计在2016财年对外提供高达533亿美元的经济援助和军事①援助。作为对外援助领域权威机构经济合作与发展组织发展援助委员会②（OECD-DAC）的重要成员，美国外援金额在该组织一直占有很大比重：在1950年到1968年间均在50%以上，1974年以后长期维持在20%—30%之间，1991年到2000年间降到10%—20%之间，2001年以来，回升至20%以③上，2009年到2010年平均为24%。另外，根据OECD-DAC数据，不计军事援助在内的美国外援金额在2014年为327.28

4、亿美元，是排名第二位的英国④（其援助数额为193.86亿美元）的1.6倍。由此可见美国在对外援助领域的重要性和地位。对于如此大规模的对外援助，美国政府是怎样管理和执行的？如何评估美国的对外援助机制？这些问题的回答对于正在大幅增加对外援助的中国具有特殊的启示意义。本文试图探讨上述问题，以期增加人们对美国对外援助很重要的一个维度——对外援助机制的认识。通过分析美国对外援助机制的优势和问题，为中国建立完善的对外援助机制提出建议。一、美国对外援助机制：法律体系与组织架构美国政府管理和执行对外援助项目主要依据对外援助法律并依靠对外援助机构来实现。因此，美国对外援助机

5、制主要包括两个部分，第一部分是对外援助的法律体系，第二部分是对外援助的组织架构。美国对外援助法律体①SusanB.Epstein,MarianL.Lawson,andAlexTiersky,“State,ForeignOperations,andRelatedPrograms:FY2016BudgetandAppropriations,”CRSReportforCongress,R43901,May13,2015,p.1.②发展援助委员会是经济合作与发展组织下属的一个机构，现有29个成员国，其目标在于向发展中国家和地区提供援助、促进其发展并减少贫困。目前世

6、界上90%的官方发展援助由该组织提供。③丁韶彬：《美国对外援助的法律架构及其演进》，载《国际论坛》2012年第2期，第67页。④OECD,“AidtoPoorCountriesSlipsFurtherasGovernmentsTightenBudgets,”April3,2013,http://www.oecd.org/development/stats/aidtopoorcountriesslipsfurtherasgovernmentstightenbudgets.htm.137①系主要由国会通过的对外援助法案与总统行政指令构成。美国对外援助的组织架构

7、则是由美国国际开发署（USAID）、国务院、国防部、农业部、财政部、千年挑战集团（MillenniumChallengeCorporation）和一些独立执行机构以及其他联邦政府机构构成。（一）美国对外援助法律体系美国对外援助法律体系包括两个部分，第一部分是国会经立法程序通过的相关法案，另一部分是总统签署和颁布的行政指令。这两部分都对对外援助政策的制定和实施发挥着指导和约束作用。1．国会立法美国现代意义上的对外援助始于1947年马歇尔计划的实施。60多年来美国国会通过大量有关对外援助的法案，形成了以《对外援助法》为主导，其他对外援助授权法案为补充，对外援助

8、拨款法案为执行基础的比较完备的法律体系。1961年国会通过的《对外