杭州市人防工程产权登记管理的思考.doc

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1、杭州市人防工程产权登记管理的思考（二OO九年九月二十七日）半个多世纪以来，我国建立了一大批各种类型的人防工程，但是由于人防法律体系不健全，长期以来人防工程产权不明晰，导致人防工程管理、使用和维护不规范，严重制约了人防事业发展。因此，以法律形式明晰人防工程产权，建立健全人防工程产权登记管理制度，已成为全国人防系统关注的重大课题，也是涉及国家、单位和个人利益的重大问题。一、人防工程产权现状目前，人防工程产权问题，主要集中在结建防空地下室的归属，且问题越来越突出，主要有三种观点：一是房地产开发商所有说。此种观点认为，按照人民防空法关于“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投

2、资者所有”的表述，理解为“谁投资谁所有”18，即防空地下室由建设单位投资建设，其所有权属于建设单位。二是业主所有说。此种观点认为，开发商已将防空地下室的建设成本摊入地上建筑成本卖给了消费者，那么消费者个人就应该拥有防空地下室的产权，业主基于对其所购房屋的专用所有权，而对防空地下室拥有共有部分持分权，因而不需要另行支付购买或使用防空地下室的费用。三是国家所有说。此种观点认为，结建防空地下室是建设单位必须依法履行的义务，这种法定义务具有强制性，好比公民、法人和其他组织依法纳税一样，必须履行，只不过履行义务的方式不同，不能片面地认为结建防空地下室是建设单位的投资行为。同时，从义

3、务均衡的角度看，如果没有修建防空地下室而缴纳了人防工程易地建设费，该费用就上缴了国库，而修建了防空地下室，产权则属于开发商，这属于义务不均衡。杭州市在法律未明晰人防工程产权的情况下，至今全市所有人防工程都未办理产权证。房管部门在办理民用建筑产权证时，经人防主管部门确认后，除去了其防空地下室的面积。由于人防工程没有确权，致使结建防空地下室权属争议不断。自2003以来，越来越多的开发商将结建防空地下室划分为多个车位，以每个车位20—30万元，长期（30—50年）出售给业主。由此，业主与开发商之间争执防空地下室归属的矛盾越来越突出，而人防主管部门因无法律依据，对此无法理直气壮进

4、行调解和处理。随着公民法律意识的进一步提高，如果人防工程产权不明晰，确权问题不解决，矛盾将会进一步突现。此外，因产权不明晰而造成结建防空地下室的管理主体、管理责任、维护经费难以落实。2009年5月18杭州市人防办组织人防工程产权登记管理调研组赴上海市、长沙市和重庆市人防办就人防工程产权明晰后其产权登记管理工作进行了调研，综合情况如下：（一）三个市人防工程产权登记管理的现状1、上海市：上海市在《上海市民防工程建设和使用管理办法》（市政府规章，于2003年4月1日起施行）第二十条明确“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照

5、本市房地产登记的有关规定执行”。2005年上海市房屋土地资源管理局制发的《关于办理结建民防工程房地产登记有关问题的通知》（沪房地资权[2005]336号）和2006年上海政府印发的《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》（沪府发[2006]20号）规定了属于民防工程的，应当在房地产证书中注明“民防工程”，并记载其平时用途。从2006年起上海市开始办理民防工程的产权登记，结建民防工程的产权在大证（房地产商）和小证（业主）的产权证书中都注明“民防工程”。办证、发证全部由房产部门办理，民防部门未介入，也未到民防部门备案。2、长沙市：2004年湖南省政府出台了《湖南

6、省人民防空工程产权管理办法》，在第四条中明确“人防工程实行谁投资、谁所有的原则”，第五条明确“人防工程产权实行登记发证的管理制度，人防工程产权证书为国家现行房屋产权证书，不另行制发人防工程产权证书”18。长沙市人防办对人防产权有不同的看法，认为结建人防工程的产权应当属于国家有。至今，长沙市仅办理了3个由民营资金建设的单建式人防工程产权证，结建人防工程的产权证一个也没办理。3、重庆市：重庆市在《重庆市人民防空条例》（重庆市人大2005年修正通过）第七条明确“鼓励企事业单位、社会团体和个人，以各种方式投资建设和利用人民防空设施，其所有权和收益归投资者”，第三十一条明确“人民防

7、空建（构）筑物的所有人持人民防空建（构）筑物备案登记资料到土地房屋行政主管部门办理权属登记”。到2009年2月重庆市国土房管局制发了《关于人防工程权属登记有关问题的通知》（渝国土房管发[2009]51号）后，于今年上半年开始办理人防工程权属登记。结建人防工程的产权，大证、小证都可办理。房地产证上注明“用途属人防防工程”。对具有规划、建设等手续的单建式人防工程，但缺少用地手续的人防工程，在获得土地使用手续后，办理权属登记。（二）三个市人防工程产权登记管理的共同点1、以人防法规、规章形式明确人防工程权属后，由国土房管部门制发人防工