检察建议实证调研和对策探究

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1、检察建议实证调研和对策探究［摘要］检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种重要方式，对检察机关有效化解社会矛盾、参与社会管理创新、促进社会和谐稳定具有重要意义。本文主要对当前检察机关制发检察建议的情况进行了实证调研，指出检察建议工作中还存在法律依据不足、认识存在误区、内容不够深入、督促落实乏力等制约性因素，并从检察建议工作的主动性、针对性、可操作性及规范性方面，对如何加强检察建议工作提出相应的对策。检察机关在履行法律监督过程中，以执法办案为依托，通过检察建议的方式，建议有关单位加强内部监督，完善相关制度，正确

2、实施法律法规，完善社会管理、服务，并预防和减少违法犯罪，同时检察建议还具有启动协商的性质。这种特殊的监督方式，有利于加强检察机关与社会各方的协调联系，减少不必要的对抗和摩擦，还可以让更多的社会主体了解和参与检察活动。检察建议工作的有效开展，有利于检察机关发挥法律监督职能、促进社会矛盾化解、参与社会管理创新，以维护司法公正，促进社会和谐。一、检察建议制发情况实证调研（一）上海市检察机关2008年至2010年制发检察建议的基本情况据统计，2008年1月至2010年12月，上海市检察机关共制发检察建议2942份，收到

3、回复2380份，回复率为80%。其中向公司企业制发的检察建议占总数的42.6%；向公安机关、司法机关制发的占19.2%；向行政机关制发的占15.2%o其他依次为：学校、具有行政管理职能的事业单位（如村委会、居委会、阳光青少年中心等）、社会团体等单位（如表1所示）。在上述检察建议中，预防违法犯罪、改进监督管理两种情形最多，分别占检察建议总数的35.2%和27.8%；其次为建议表彰处分类，占15.2%；规范行政执法、司法行为类占14.9%；化解矛盾纠纷类检察建议占1.5%；还有建议再审、补充侦查、变更刑罚或行政处罚

4、执行等情形（如表2所示）。（二）上海市某区人民检察院2009年至2010年制发检察建议的基本情况我们在对上海市某区检察院检察建议制发情况的调研中发现，2009年12月至2010年11月，该院共制发检察建议69份，收到回复50份，回复率为72.2%o从检察建议发送的对象来看，发往公司企业的检察建议占39%；发往公安机关的占20%；发往司法机关的占16%；发往行政机关的占13%；发往事业单位（含学校）的占11%（如表3所示）。从这些检察建议的内容来看，预防违法犯罪类建议占总数40%；规范行政执法、司法行为类建议占3

5、2%；改进监督管理类建议占19%；建议表彰处分类占9%。从收到回复的检察建议情况来看，共收到回复50份。公司企业回复检察建议的比例最高，占回复检察建议总数的38%；公安机关回复建议数占18%；行政机关回复建议数占16%；司法机关回复建议数占16%；事业单位（含学校）回复建议数占12%。从回复的内容来分析，预防违法犯罪类建议回复率64%；规范行政执法、司法行为类建议回复率55%；改进监督管理类建议回复率100%；建议表彰处分类建议回复率100%（见表4）。二、当前检察机关开展检察建议工作的制约性因素分析（一）法律

6、依据不足，缺乏有力支撑一般认为，检察建议的立法依据主要是《刑事诉讼法》第二条和《人民检察院组织法》第四条。但从这两条规定的内容上看，实际上是对监督权作了原则性的规定，并未涉及检察建议方面的问题。［1］高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》明确规定了检察机关提出检察建议的原则、对象、内容要求，以及适用范围、提出程序、制发主体和审批程序等内容，一定程度上理清了检察建议工作思路，确定了应当遵循的原则和具体工作方法。但仅属于检察机关内部规定，检察建议的地位及作用，包括检察建议书的性质尚未在立法层面得到确认。相对于

7、检察建议承载的社会管理创新使命，其权威性和可操作性仍需强化。（二）认识存在误区，影响工作质量由于缺乏明确的法律规定，对于检察建议的地位与作用的认识，尚不够清晰准确，甚至存在一定的认识误区。一方面，部分被建议单位对检察建议不够重视，认为检察机关制发的检察建议只是“建议”，并未随之产生整改的紧迫感，往往简单回复敷衍了事，甚至置之不理，导致回复率低和整改质量差的现象。另一方面，部分检察干警对检察建议工作同样存在认识误区，认为案件数量维持高位态势下，检察建议增加了工作量，缺乏工作的主动性和创造性，引发检察建议质量良莠不

8、齐。这两方面的问题是相辅相成的，由于主观上对检察建议的重视程度不够，客观上也导致低质量检察建议频频出现；被建议单位消极、被动地应付检察建议现象的发生，从而影响了检察建议的实施效果。（三）内容不够深入，难以因症施药部分检察建议没有经过深入的调查研究，对发案原因以及被建议单位在制度、管理中存在的问题缺乏深入分析，所提出的检察建议空话套话较多，或者整改措施过于原则，被建议单位难以依据检察建议