北洋政府时期的财政分权与集权

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1、北洋政府时期的财政分权与集权摘要在中国古代中央集权的体制下，地方上并无法定财权，也就没有真正意义上的“地方财政”概念。19世纪中期以后，清朝地方督抚在镇压太平天国的过程中逐步壮大，渐渐突破了中央的掌控，“地方财政”的萌芽随之出现。民国成立后，中央政府通过实行、调整乃至取消分税制的举动，不断变动着自身的财权边界，以配合与适应自身权力的消长。在这种情况下，分税制并没有为公共财政的建设做出应有贡献，只是成为中央与地方之间利益分配的工具和标识。这一史实表明，先进的经济理论只有在优良的政治环境中才能发挥出作用，否则

2、只会呈现出“伪现代性”;改良政治也因此成为近代中国谋求社会进步的必经之路。关键词北洋政府；分税制；军阀；公共财政；地方财政法定意义上的“地方财政”是分税制财政管理体制实行的结果。分税制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。在财政学理论中，由于公共产品的受益范围具有层次性，并且不同层次的公共物品由相应层次的政府进行提供会更有效率；因此，为了保障各级政府对公共物品和服务的提供，必须赋予其

3、相应的财权。可见，合理有效的分税制对于建立公共财政体系具有重要意义。秦汉以降，中国实行的是中央集权的政治体制，郡县、州府，均为中央直接掌控，地方行政部门是作为中央的派岀机构而存在，州县官员也只是“代天子牧民”o因此，“历朝历代从未有西方税制架构中的'国家'和'地方'，也从未产生中央财政和地方财政这样明确的财政界限。”客观地看，除了中央势衰的少数时期以外，中央都能够掌握地方上的财政收支，地方上也并无独立财权可言。这样的制度设计主要着眼于政治安全，以免地方上尾大不掉，生出“问鼎之心”。19世纪中期以后，清朝地

4、方督抚在镇压太平天国的过程中逐步壮大，渐渐突破了中央的掌控，“地方财政”的萌芽随之岀现；再加上当时西方财政分权思想的传入，分税制（国地财政划分）最终在民国初年登上了历史舞台。从现代化的视角来看，北洋政府吋期是中国现代化事业的起步阶段，包括分税制在内的许多尝试都带有不少现代化色彩，也因此赢得了后人的积极评价。但是，在当时群雄逐鹿的环境下，中央政府实行、调整甚至取消分税制的举动，却是为了配合与适应自身权力的消长，着眼点仅仅在于政治控制。从这个角度来看,这一时期的财政分权只是中央与地方之间利益分配的工具和标识，

5、并没有为公共财政的建设做出应有贡献，也无益于增进人民福祉。因此，这一时期不少“现代化成就”的真实意义也许并不值得高估。实际上，在政治不良的大环境中，先进的经济理论往往会被扭曲和滥用，呈现出“伪现代性”，造成“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的状况。本文拟对北洋政府时期中央与地方的财政行为进行分析，并在此基础上对这一时期财政分权的真实含义进行重新探讨。清代集权型财政体制的丧失清代前期，中央对各省有着较强的掌控力度，地方上的收支运转均听命于中央；因此，地方上并无法定财权，也就没有真正意义上的“地方财政”概念。

6、在这种统收统支的财政体制中，各省征收上来的钱粮无论是“起运”到中央或协拨他省，还是“存留”在地方上使用，都须由中央决策；从所占比例来看，“起运”部分也远超"存留”部分。这种“强干弱枝”的行为，正是中央控制地方的重要手段之一。而在一些特殊时期，诸如朝廷用兵之际，由于对经费的需求增大，因此中央往往会进一步加强对地方的汲取力度；这种情况在历朝历代都不鲜见。亲身经历过明末大乱的黄宗羲就指出：“郡县之赋，郡县食之不能十之一，其解运至于京师者十有九。”在这种情况下，地方上必然用度不足，为了维持正常开销，横征与加派也就

7、不可避免。然而，地方官府的这些举措毕竞不属于合法行为；仅就法定收入而言，依旧是由中央控制。因此，以财政体制为着眼点，我们不难看出清代前期浓厚的中央集权制色彩，这种局面也是中央强大控制力的体现。实际上，中央对于财权的控制并不是单纯的财政问题，而是政治问题。从更深层次来看，政权、财权与军权之间是三位一体、互为因果的关系，“枪杆子里面出政权”比“得民心者得天下”更能有效地解释中国历史上的政权更迭。19世纪中叶，太平天国运动爆发，由于八旗和绿营长期腐败，丧失了战斗力，因此朝廷被迫允许各省当局举办团练，这意味着原本

8、牢牢掌握在中央手中的军权开始滑落；同时，由于军费开支的增长和因为战争而导致的税收减少等原因，乂使朝廷不得不默许地方设法筹款，这也就导致了地方财权的增长。对于统治者而言，地方上出现相对独立的财权和军权，意味着中央制衡地方的能力正在逐渐减弱，很有可能诱发地方上的离心倾向，导致天下大乱甚至是政权的分崩离析。正如康有为所言：“若夫大权不集，皆分于外，欲运动而不能，欲振发而不可，犹夫废疾之人，其国殆可危矣。”然而，面对着声势浩大的反抗势