我国教育财政投入目标制度缺失及对策探究

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1、我国教育财政投入目标制度缺失及对策探摘要我国教育财政投入的4%目标一再落空，根本原因在于制度缺失，主要表现在教育财政投入的制度设计、制度执行和执行监督缺失，确保教育财政投入需要从这三个方面进行有效的制度安排。关键词教育财政投入目标制度缺失制度安排中图分类号：G526文献标识码：A2011年6月29日发布的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》，目的在于落实2010年新纲要提出的我国教育财政投入的4%目标。温总理在2012年3月5日政府工作报告中再次强调，2012年中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。其实，早在1

2、993年我国政府就提出了该目标，此后也多次强调，为什么4%目标一再落空呢？1对我国教育财政投入目标的回顾与分析对我国教育财政投入4%目标的产生和推延进行回顾和总结，可以为落实教育财政投入提供有益的借鉴。(1)教育财政投入4%目标的确定。1978年，我国财政性教育经费占GDP的比例为2.60%,1987年为2.90%,①1988年，为了研究制定20世纪末我国教育改革和发展纲要，原国家教委成立了教育工作研讨小组，下设了“教育经费研讨小组”。该小组参照国际通用标准和惯例，考虑到世界发展中国家财政性教育经费占国民生产总值(GNP)②的比例在20世纪80年代中期平均已达到4%的状况，以及当时

3、我国财政性教育经费已接近3%的实际，向党中央、国务院提出了“我国财政预算内教育拨款在国民生产总值内应有一个比例，这个比例在90年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的水平”的建议。1992年，在国务院两次常务会议、中央政治局常委会议和全体会议上，都先后讨论并批准这一目标。1993年，正式印发的《中国教育改革和发展纲要》将其表述为“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”o(1)教育财政投入4%目标的推延。自1993年《中国教育改革和发展纲要》提出到2000年要达到教育财政投入的4%目标以来，此后的许多法律和政策也多次强调这一目标。如1995年颁布

4、的《中华人民共和国教育法》和1999年发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》都不同程度地强调了4%目标。然而，到2000年，我国财政性教育经费占GDP的比例仅为2.87%,不仅没有达到4%,反而低于1990年以前多个年份的水平，而且从1991年到2000年10年中，没有哪一年超过1990年的水平，1995年降到历史最低点。2001年，政府又将实现4%目标的时间推延到2005年。遗憾的是,2002-2005年，国家财政性教育经费占GDP的比例分别为3.41%、3.28%.2.79%.2.82%,不但没有逐年提高反而每况愈下。③此后又多次强调，可至今还没有实现4%目标。为了便于比较，现

5、将1993年前后10年我国财政性教育经费占GDP的比例统计如表1。从表1可以看出，1993年《中国教育改革和发展纲要》确定的4%目标实际上成为一纸空文。后来多次强调也没有实现，到底是什么原因呢？2实施我国教育财政投入目标的制度缺失我国教育财政投入的4%目标太高吗？国际21世纪教育委员会认为“大体上说，在国民生产总值用于教育的比例尚未达到6%的国家，教育经费无论如何不应低于这个百分比。”④可见，4%目标一再落空，并非目标太高无法实现。分析发现，原因是多方面的，但根本原因在于我国教育财政投入的制度缺失。（1）教育财政投入的制度设计缺失。我国教育财政投入的制度设计缺失，不是指我国教育财政

6、投入没有制度，而是指缺乏有效的具体制度安排。一是没有专门的教育投入法。教育投入法的缺失使我国教育财政投入没有系统健全的法律保障，是我国教育财政投入4%目标一再落空的重要原因。二是已有的法律缺乏强制性。我国已有的法律对教育财政投入的表述零散、抽象，缺乏必要的强制性。例如，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第55条第明确规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”像这种条款虽然对教育财政投入起到纲领性和宣示性作用，但如果没有详细的实施细则和明确的法律问责条款，很难起到实质作

7、用。三是转移支付制度不够健全。我国教育财政投入本来就偏低，加上投入不均等、条件不均衡等因素，使我国不同地区学生在分享公共教育资源上有很大差距。⑤（2）教育财政投入的制度执行缺失。制度再多再好，如果不执行还是等于零。可见，制度执行很关键。各级党委和政府一再强调4%目标，也出台了一些实施意见，例如：《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发[1994]39号）规定：“《纲要》提出，到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4%,国务院有关部