我国户籍制度改革现实选择

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1、我国户籍制度改革现实选择［摘要］虽然我国现行的户籍制度存在着诸多弊端，但对户籍制度的激进改革仍存在着较大风险。实施就业地落户政策是当前户籍制度改革的一个现实选择。顺利实施就业地落户政策需要同时推进相关领域的改革，建立教育、社会保障领域的国家统筹以剥离城市户籍特权，并建立农地退出补偿机制和基于户籍人口规模的城市建设用地审批制度。［关键词］户籍制度；就业地落户；政策选择［［中图分类号］D631.42［文献标识码］A［文章编号11006-0863(2013)03-0040-04一、导言•形成于建国初期的户籍制度是当时强化社会控制、稳定农业生产、加快重化工业发展的有效措施

2、，随着就业机会、社会福利以及粮油等生活必需品供应与户籍挂钩，户籍制度逐渐成为我国计划经济时期社会管理的一项基本制度。这项制度把城乡居民身份分割开来，奠定了我国二元社会经济体制的根基，并导致一系列严重的经济和社会后果。它不仅造成了城市和农村的隔离，还造成了城市与城市的隔离、乡村与乡村之间的隔离、单位与单位之间的隔离，甚至家庭成员之间的分离。［1］在市场经济条件下，这种限制妨碍了人力资源市场的形成，限制了公平竞争，制约了经济的健康发展。另外，户籍制度通过设置农民进城落户障碍，阻碍了农民向城市市民的身份转换。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，改

3、革以来累计迁移落户的外出就业农民工，只相当于目前外出就业农民工的1.7%o[2]相关研究也表明，户籍制度与土地制度、就业制度、社会保障制度等一起构成了我国城市化发展的障碍。[3].改革开放以后，户籍管制并没有随着市场化改革的推进而逐步消除。尽管学术界对现行户籍制度改革的探索不断深入，但对于改革的目标及相应的政策措施迄今仍未形成共识。因此，进一步深化户籍制度改革研究既是当前推进户籍改革的现实要求，也是实现我国社会现代化转型的必然选择。二、户籍制度改革的困境与就业地落户政策的提出户籍制度改革的步伐之所以缓慢，其根源主要有两个方面：一是户籍制度改革涉及到就业、社会保障、

4、公共福利分配等诸多领域的配套改革，其本身的复杂性增加了户籍改革的难度；二是户籍改革关系到每个公民的切身利益，特别是涉及公共资源分配体制的调整，必然遭遇既得利益者的巨大阻力。因此，顺利推进户籍改革的关键在于厘清户籍制度改革的内在矛盾并降低改革可能面对的阻力。为此，应着力弄清楚在当前制度背景下户籍制度改革可能导致的城乡之间、区域之间和农村社区内部的利益关系调整以及各相关主体的利益得失，并由此判断各相关主体对户籍改革的态度和行动。这些主体主要包括迁出地政府、迁入地政府和居民以及迁移者。对于迁出地政府而言，人口流出虽然减少了本地劳动力供给，但能缓解当地居民的就业压力，降低

5、当地的失业率。如果迁出者是农村居民，人口流出还有利于减少农村人口，从而增加当地农村的人均耕地面积，提高农民人均收入。如果允许建设用地在当地农村和城镇之间流转，农村居民迁出还能给当地带来宝贵的城镇建设用地指标。这其实也是许多地方政府热心推动以"土地换户口”的动力所在。由于迁出地能够从人口外迁中获得较多收益，因此，迁出地政府通常对外迁人口不予阻拦。对于迁入地政府而言，流入不仅可以提高当地的总产出，而且有利于降低当地的劳动力成本，从而增强本地产业的竞争力，推动当地经济的发展。但由于我国当前的''福利地方化”安排，地方政府有义务为当地户籍居民提供教育、医疗、社会保障等公共

6、服务和社会福利，外来人口户籍迁入必将增加地方政府在这些方面的财政支出。如果迁入地政府无需为外来人员提供公共服务和社会福利同样能够获得充分的劳动力供给，对于迁入地政府则是最有利的。对于迁入地居民而言，如果允许外来人口落户，他们将有权分享城市居民本已紧张的教育、医疗、廉租房、低保等公共资源，从而使原城市居民的利益直接受损。因此，城市政府和居民对外来人口落户城市大多持反对态度。对于迁移者而言，其迁移动机主要来自获得更高的就业收入和享受城市政府所提供的公共服务和福利，因此，大城市会因为拥有更好的发展机会、更髙的工资水平、更优厚的公共福利而对迁移者具有更大的吸引力。这也是大

7、城市倾向于实施更严格的户籍管制的原因。如果能够落户城市，对于农村迁移者来说，往往意味着更高的收入和更好的福利，但他们也可能面临失去农村耕地和住房的代价。按照现行的政策，其耕地承包权将随着本轮承包期的结束而终止，其在农村的住房也会因无法在市场交易而很难获得充分补偿。对于来自其它城市的迁移者而言，则需要比较迁入和迁出城市在公共服务及社会福利方面的优劣才能判断其得失。在考虑迁移决策时，迁移者都会权衡其在迁入地的“收益”是否能够充分弥补其在迁出地的“损失”。可见，由于户籍制度与众多的利益和权利紧密相连，从而形成了人口向高福利地区迁移的巨大势能，一旦放松户籍管制，大量"福利

8、追逐者"的