浅析土地储备制度的发展与完善

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1、浅析土地储备制度的发展与完善摘要：近几年来，随着房价飙升，房地产市场发展成为影响国计民生的热点问题，于是就有人对开发商垄断房产开发市场、行为提出非议，进而有律师致函国家立法机关，请求对土地储备制度进行合法性审查。而从实践上看，土地储备制度是我国城市土地管理制度深化改革的产物，由于长期以来我国土地管理法律制度遵循的是“实践先予规定，规定先予理论”的发展形式，土地管理机关对土地储备制度的探索、建立，有一个不断发展与完善的过程。人们对土地储备制度的认识也有一个由点到面的逐步理解、深化和接受的过程，本文试就我国土地储备制度的发展与完善作一浅述，以期对我国地产市场的健康发展有所裨益。关键词：土地储

2、备；制度完善；对策建议中图分类号：F301.0文献标识码：A文章编号：一、我国土地储备制度的发展历程根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条等有关规定，我国收购储备和出让的是国有土地使用权。土地储备制度的实践历程上个世纪九十年代中期，随着国有土地有偿使用制度的推行，城市土地变成增值潜力最大押有资产。当时，由于隐形交易、非法转让土地、多头供地现象十分严重，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，据统计，城市化进程加快，非农业建设又占用大量耕地；据统计，从1986—1995年的10年间，我国非农业建设占用耕地29

3、60万亩。为了深化国有土地使用制度改革，增强政府对土地市场的调控力度，1996年8月，上海市成立了我国第一家土地储备机构——土地发展中心，受市政府委托实施城市土地的收购、正整理、出让工作。随后杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市也先后成立了土地储备机构。1999年3月，杭州市政府制定《杭州市土地储备实施办法》，是我国首部关于土地储备方面的政府规章。2001年5月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确要求“有条件的地方要试行土地收购储备制度”，随后全国各地城市累计成立了2000多个土地储备机构。2001年10月，福建省人民政府出台了《关于推行土地收购储备制度的通知》，明确

4、提出土地储备行为属政府行为，市、县土地储备机构不以营利为目的。此后，我省各市、县先后建立了土地收购储备制度，逐步推行了“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地统一收购、储备和出让政策，土地出让的招标、拍卖、挂牌方式得到快速发展。2004年中央政府决定采取措施加大宏观调控，把国土地资源部定位为宏观调控部门，土地手段首次成为与货币、财政手段并列的宏观调控工具。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定和发布了《储备办法》；2008年1月3日，国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》，该通知第11条明确提出要“完善建设用地储备制度。”由此，我国的土地储备制度基本

5、形成，并进入一个逐步完善的阶段。二、域外类似制度的考察1896年，荷兰的阿姆斯特丹市政府为了解决不断涌入城市的工人住房、市政与交通用地等问题，率先实行土地储备制度，目前荷兰土地储备基本政策目标主要为：使都市有计划均衡发展；提供住宅，改善都市生活环境；平抑地价，具有很强的针对性和公益性。荷兰储备土地范围主要是城市周边土地，土地储备所需资金大部分来自中央政府补助、贷款和发行债券，少部分以地方政府税收为来源。20世纪初，瑞典政府为抵制由本土移居美国的移民潮，决定在其土地管理机构下设土地银行，以为民众提供大量价位合理的土地和房屋。从1904年开始在斯德哥尔摩市实行土地储备制度至今，其特点是通过土

6、地银行将具有升值潜力的土地大量收归国有，在土地整理后用于社会公共设施建设；并在市场地价过高时抛售土地，在地价过低时收购土地以调控土地市场。瑞典政府筹集巨额购地资金的融资渠道主要是政府的部分税收、政府贷款、国家养老保险基金、银行贷款、国家银行发行公债。此后，为了解决城市人口膨胀、住宅供给和地价上涨压力，改善都市生活环境，促进城市有计划发展，匈牙利、比利时、法国、英国、德国、瑞士、日本、加拿大、澳大利亚以及美国等国都先后实行土地储备制度，或与土地储备制度类似的土地开发、土地整理制度，并建立了相应完备的法律体系和城市土地利用规划。作文三、我国土地储备制度存在的主要问题经过14年的实践，我国土地

7、储备制度有了较大的发展，但在运行过程中存在着一些问题，主要是以下两方面问题：（一）立法滞后，影响土地储备制度进一步发展《储备办法》明确规定了建立土地储备制度是为了调控土地市场和合理利用土地的公共利益的目的。但《储备办法》法律位阶较低，在涉及多方利益时很难据此进行协调。由于土地储备主要是为了满足今后城市规划建设用地需求，具有备用特点，与现行法律规定存在不一致之处。因此，《储备办法》出台伊始，就曾引发质疑和争议，异议方认为土地储备的征收