完善土地储备制度的法律思考

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1、完善土地储备制度的法律思考土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在我国各地试行。它的实施，实　现了政府对土地的集约化统一管理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有　企业脱困以及净化土地市场创造了良好条件。但由于我国的土地储备制度目前尚处于起　步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设置、土地收购的性质、　土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文将结合目前在全国较有代表性　的杭州模式，从法律角度进行分析。……　　一、目前土地储备制度试行中存在的问题　　(一)关于土地储备机构的法律地

2、位　　土地储备机构作为我国新生的社会机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关　土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无统一定论。从各地的实际操作看，　主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。其中大多在现有的房地产管理部门中　设一个处室。如，武汉市土地整理储备供应中心，市政府将其设置为市规划土地管理局　的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。　二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法　或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立

3、土地储备中心的模式中又有　单一管理和双重管理两种模式。所谓单一管理则是指土地储备机构只隶属于土地管理部　门，如上海市土地发展中心；双重管理则是政府专门设立土地收购储备委员会。土地储　备中心既属于土地管理部门，又受土地储备委员会的领导，如北京市、杭州市等。根据　杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》(杭政[1997]13号文件)，“杭州市　土地储备中心是受市政府的委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期工作的机　构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。市土地储备中心隶属于市土管局，　并接受市土地收购储备

4、管理委员会指导和监管。”从目前实践效果看，双重结构模式较　为理想。因为，土地储备中涉及方方面面问题，既有与政府部门的其他机构的协调问题　，如计划、城市规划等，又有落实收购资金等问题，双重结构模式能从体制上较好地保　障土地储备制度的运行。其实，无论是作为政府职能部门中的处室，还是政府授权的独　立的事业单位，就其权利性质而言，都是代表政府行使职权。　　1、土地收购储备管理委员会　　根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，杭州市土地收购储备委员　会由分管市长牵头，市政府办公厅、市计委、经委、教委、贸易办、规划、财

5、政、金融　、房管及土管等各有关主管部门领导为成员组成。其主要职责包括研究制定土地收购、　储备、出让的政策及规章，协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确立年　度土地收购储备出让计划或地块，审查计划和资金运作情况，监控国有土地资产的运作　。从《通知》赋予土地储备委员会的职责看，很显然具有明确的行政管理职能，尤其是　其中的“确定年度土地收购储备出让计划或地块”一项，与土地使用权被收购的单位或　个人产生直接的相关法律关系，但从其组成看，该机构并非政府的正式机构，并不具有　独立承担法律责任能力。根据最高人民法院关于行政

6、诉讼法若干问题的意见第20条的规　定，以其名义所作出有关土地储备的具体行政行为的后果应由组建机构——市政府来承　担。　　2、土地储备中心　　杭政[1997]13号文件规定，杭州土地储备中心是受市政府委托实施土地收购、储备以　及出让前期开发准备工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。隶属　于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监督。主要职责是：(1)根据市土　地收购储备管委会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城　市存量土地适时进行收购；(2)根据土地利用和城市总体规划以及市场

7、需求，适量储备　土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务；(3)管理由市政府依法收回的违法用地　、闲置抛荒土地及无主土地，并纳入储备土地范围；(4)多渠道、多途径筹措资金。在　市土地收购储备管委会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理，运作好土地　收购、储备的资金；(5)在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作，　做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做　好土地出让的其他准备工作；同时要搞好综合统计，定期向市土地收购储备管委会报告　运作情况；(6)完成市政府交办的其

8、他任务。很显然，从表面看土地储备中心是事业法　人，在法律上具有独立承担责任的资格和能力。但是土地储备中心的收购、储备管理、　开发整理等行为均是受政府委托而为的行为(而并非法律的授权)，因而它与政府间有委　托与受托关系，根据委托法律关系的一般原理，受托人必须以委托人的名义从事受托行　为，其法律后果也应由委托人承担。其结果土地储备中心