关于村委会的立法争论

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1、关于村委会的立法争论2009年12月和2010年6月，H^一届全国人大常委会两次审议《村民委员会组织法修订草案》，草案还公开向社会征集意见。村民委员会组织法的审议本来是有关村民委员会设立和内部管理的一部法律，但是，由于草案充实了村民会议讨论决定的事项。“拔出萝卜带出泥”，委员们进一步的争论是否要将村民委员会和集体经济组织的不同主体性质和相应的管理职责明确分开。在已经公开的常委会成员意见中，压倒性的意见是要分开。全国人大法律委员会经研究认为，这个问题涉及的情况比较复杂，各地做法也有差异，拟在进一步调研的基

2、础上提出意见。有的委员将其理解为“在此次修订草案中对此问题存而不决了”。委员们提出在法律上明确村民委员会和村集体经济组织的不同性质，甚至要界定两者关系，起因于在现实中要明确集体资产管理的主体是谁。在10月份可能的17次常委会三审中，这仍将是一大焦点问题。这个问题关系到全国近60万个村庄的村级组织制度设计，对于相当比例的村庄中的集体经济组织成员的现实权益将直接带来影响。对于一项事关农村基层治理、村民自治和村集体经济组织发展的重要法律，靠两次常委会会议上各半天的审议，也很难讨论出一个周全的意见。此时，对此问

3、题细致、深入的讨论应该成为必须。对多数村庄而言，维持现有规定并无问题村集体经济组织管理和村民委员会的成员边界和管理内容是如何出现差别的?搞清楚这一点，也就搞清楚了人大常委会上明确两者区别的辩论日益激烈的原因。1986年的争议是主要出于对组织性质问题的辨清而起。因为那时的村委会对全国绝大多数村庄而言是一个拟议成立的组织，因此，需要把它和已经存在的“集体经济组织”辨清关系。：L998年九届人大常委会审议通过村组法时，对争议做出维持试行法规定则是因为实践中问题暴露还不很激烈。1998年11月，民政部有关官员在

4、《中国社会报》发文《村委会组织法修订中的四大争论》，将“村委会是否应当有管理集体经济的职能”作为四大争论之一。当时的情况是，“在这个问题上，绝大多数常委会组成人员认为村委会应当有管理集体经济的职能。”因此，当时通过的法律只对试行法中的个别用词进行了修订，沿用了试行法“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”这一规定。现在的情况则是，村委会在全国绝大多数村庄已经建立，但已经有40%的村庄中单设了集体经济组织,60%的村庄则是村集体经济组织与村委会“合二为一”,“合二为一”的村实

5、际上并无集体经济组织更多的经营管理活动，除了土地发包以外没有其它集体经济组织活动。集体经济组织在60%村庄中已经“名存实亡”。在60%的村庄中，土地承包、宅基地分配这样的村集体经济组织的管理活动由村委会代为行使，并不会产生多少问题。因为，以往存在的村干部多留机动地、任意调整土地、专权分配宅基地、侵吞承包费和宅基地使用费的问题在村民自治制度下也是不容许的,如果贯彻村委会组织法中有关由村民会议和村民代表会议决策和监督的程序规定，就不会出问题。而且，土地承包和宅基地分配作为与全体集体经济组织成员的每家每户都有

6、关的更强调公平和公正的事务，也是适用于村民会议和村民代表会议这样的民主规则的。集体经济组织和村民委员会的性质区别和职能划分问题，更多是在40%的村庄中才成为问题的。也就是说，只有在本村村民和集体经济组织成员差异较大,或者在工商业活动发达的集体经济组织中，才有明确集体经济组织成员资格、分设村委会和集体经济组织的管理组织的必要。这样的村庄在今天中国的村庄中，毕竟还是少数。因此，拿一种并不多见的情况来要求做法律修改，第二次提交审议稿未作回应也在情理之中。“无风不起浪”村集体经济组织和村民委员会在管理集体财产上

7、是否需要明确权力性质、归属和产生方式的问题，主要出在以下两个场合：一是集体所有的工商业资产发达，管理活动变得复杂；二是集体土地因为城市化带来升值和新农村建设对于农村基础设施的投资而使得可分配收益数量巨大，如何分配收益变得复杂。在以从事工商业为主的农村集体经济组织中，由于事实上属于村庄集体组织成员的既得利益巨大，产生了仅仅只是拥有本村户口但不是村集体经济组织成员的村民有无分享资格的问题。由于村庄工商业发达,拥有本村户口的村民的数量多数情况下就会大于村集体经济组织成员的数量，多出的村民可能是长年在村里打工或

8、经商的人，或是来村庄中买房置业的人。工商业发达的村集体经济组织会进行明确的股份合作制改造或者通过村规民约，规定集体经济组织收益的分享资格和比例。拥有分享资格的村民即为村集体经济组织成员。所有拥有本村户口的村民，在现行法律规定中是村民自治组织的成员，但是，其中有些则不被村集体经济组织接纳为成员。这个时候，村庄集体经济组织和村民自治组织的成员不相重合，两者的职能自然也就有所区别。自然的，村民选举的村委会就会被“剥夺”村集体经济组织经营管理的权力