面向发展的公共财政管理

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1、书评面向发展的公共财政管理———评ＴｈｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＨａｎｄｂｏｏｋｏｆＰｕｂｌｉｃＦｉｎａｎｃｉａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔ刘琼Ａｌｌｅｎ，Ｒ，Ｈｅｍｍｉｎｇ，Ｒ＆Ｐｏｔｔｅｒ，ＢＨ（２０１３）．ＴｈｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＨａｎｄｂｏｏｋｏｆＰｕｂｌｉｃＦｉｎａｎｃｉａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔ．ＮｅｗＹｏｒｋ：ＰａｌｇｒａｖｅＭａｃｍｉｌｌａｎ．８８１ＰＰ．一、引言国家治理能力很大程度上依赖于国家的预算能力（Ｓｃｈｉｃｋ，１９９０）。国家治理运用国家预算这一重要的政策工具，管理政府汲取的有限资源，通过预算过程对竞争性政策目标

2、进行调整和排序，实施优先发展项目。在国家治理的框架下，国家预算回答了“做什么”的问题，反映了政府的政策选择及相应的政策成本。然而，预算决策不可能剥离了执行体系自动兑现。公共财政管理（ＰｕｂｌｉｃＦｉｎａｎｃｉａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＰＦＭ）回答了“怎么做”的问题，致力于寻求高效率、高成效、高透明度的财政管理体系。公共财政管理在实践领域的发展历程可追溯到二千多年前，进入学术视野却只有五六十年的历史（Ａｌｌｅｎｅｔａｌ．，２０１３：４）。自２０世纪五六十年代以来，政府角色转变和职能扩张，带来公共支出的迅速膨胀①，公共财政管理的重要性愈发凸显。越来越多政

3、府在整体财政纪律、预算分配效率和财政管理技术效率等诸多方面遭遇改革压力，藉由公共财政管理调节财政状况、改进国家治理逐渐成为共识。在这一趋势中，公共财政管理逐渐成为公共财政领域的热点，成为理解和改善财政政策执行的关键。然而，直到２１世纪初，学术界和实践部门依然更倾向于沿用“公共开支管刘琼，吉林大学珠海学院，讲师；中山大学政治与公共事务管理学院，博士研究生。①１９世纪７０年代，公共支出占ＧＤＰ的比重约为１０％，而近年来这一比重已经攀升至４０％甚至更高。参见（坦齐、舒克内希特，２００５）。公共行政评论２０１５年第６期１７７◆书评理”（ＰｕｂｌｉｃＥｘｐｅ

4、ｎｄｉｔｕｒｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）的表述，将其理解为一个“纯技术性”的概念①，面向公共资金处理的各种技术问题（Ｒｅｅｄ＆Ｓｗａｉｎ，１９９７）。传统意义上的公共开支管理关注预算决策执行的具体工作，偏重于技术性视角，探讨预算编制、预算执行、预算控制、审计等环节的操作细节，制定相对静态的优良绩效标准，倡导制度、政策、技术多层面的推广和移植，以追求财政的可持续性、高效的资源配置效率和技术效率（Ａｌｌｅｎ＆Ｔｏｍｍａｓｉ，２００１；Ｐｏｔｔｅｒ＆Ｄｉａｍｏｎｄ，１９９９；斯基亚沃－坎波、托马斯，２００１）。这一视角建构了公共开支管理在执行计划和提供服务过程

5、中的“最佳做法”。然而，在全球财政危机和宏观经济调整的背景下，过去所推崇的“最佳做法”在国际实践中遭遇了质疑乃至否定②，面临着重大的挑战。公共财政管理如何面向发展？如何植根于政治、制度、政策、法律、经济等多种因素，运用政治、管理、技术多元理论视角和新的操作技术，应对不断涌现的新问题？这是从“公共开支管理”到“公共财政管理”亟需解决的问题。在此背景下，理查德·艾伦（ＲｉｃｈａｒｄＡｌｌｅｎ）、理查德·海明（ＲｉｃｈａｒｄＨｅｍｍｉｎｇ）和巴里·Ｈ．波特（ＢａｒｒｙＨ．Ｐｏｔｔｅｒ）合作编撰的《国际公共财政管理手册》（ＴｈｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＨａ

6、ｎｄｂｏｏｋｏｆＰｕｂｌｉｃＦｉｎａｎｃｉａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）于２０１３年出版。这一手册以问题为中心，以实践为基础，面向公共财政管理的未来发展，收录了三十五位公共财政管理领域的全球顶尖专家的研究成果，回应了发展趋势下公共财政管理领域的五类重要议题：（一）如何在传统技术视角下，发展公共财政管理的政治经济视角和制度视角？（二）如何填补现有文献的缺漏，加强宏观经济政策、财政风险与公共财政管理关系的研究？（三）如何在项目预算、结果导向型预算、参与式预算等财政环境下提升公共服务递送水平？（四）如何响应授权、监督、参与的要求，加强财政透明和财政问责①理德（

7、ＢＪ·Ｒｅｅｄ）和约翰·斯韦恩（ＪｏｈｎＷＳｗａｉｎ）（２００１）认为，在“纯技术性”的视角下，公共财政管理关于“怎么做”的回答限制于做事情的方式之上，讨论如何用货币来处理事情，研究资金如何流入公共机构、如何在机构内流动以及流出的过程。②例如，２００３年国际货币基金组织曾在预算编制、预算执行和财政报告三个领域的１５个共同问题上建立了基准，对非洲２４个低收入国家公共支出管理制度的现实运作绩效进行了评估。这些国家继承了法国式或英国式公共支出管理制度，或接受了国际货币基金组织的技术援助。研究发现，只有４０％的国家达到规定的标准，大大低于公共支出管理制度

8、需要达到的目标。参见（安强、高建，２００７：１８６－２２５）。１７８公共行政评论２０１５年第６期面向发展的公