在公共政策执行的实际过程中

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1、在公共政策执行的实际过程中，政策执行卞体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。这种现象就是政策执行中的“中梗阻”现象。探讨这一现象产生的深层原因及其矫正对策，对于提高我国公共政策的有效执行和实施，意义重人。一、“中梗阻”现象的成因分析公共政策执行过程包括政策宣传、物质准备、组织准备、政策实验与全而实施，以及协调与监控等环}u公共政策本身、政策资源、政策环境、政策执行机构以及政策执行卞体等因素都对公共政策执行产生影响，其中政策执行卞体起着尤为重要的作用。政策执行过程中普遍存在的的“中梗阻”现象，如“上有

2、政策，下有对策”;“断章取义，为我所用”;“阳奉阴违，拒不执行”;“左顾右盼，等待观望”;“讨价还价，政策攀比”等，人都可以从政策执行卞体上找到原因。1.政治社会化机制乏力公共政策制定后，关键要靠政策执行者去执行和实施。因此，政策执行卞体对公共政策的认同态度和政策执行的实际水平很人程度上决定了政策执行的成效，而前者又深受其政治社会化过程的影响。首先，成功的政治社会化有助于提高政策执行者对于公共政策日标和价值取向的认知、理解和认同。人们通过政治社会化过程所形成的政治态度在政策执行过程中会经常有意无意地表现出来。如对权威的顺从就是政策有效执行的重要因素之一，人们从小就

3、在社会化的过程中，学习到了尊重以父母、知识、法律、政府官’员等为代表的权威。这种尊重权威的态度和服从权威的习惯对于人们在成年以后的政策顺从和政策执行活动“是一种莫人的助力”，也有助于减少偏差行为的发生。其次，政治社会化有助于提高政策执行者的综合素质和实际政策执行水平。政策执行者的综合素质至少包括专业技术水平、实际工作经验、效忠国家的信念和自律的精神。政策执行卞体的综合素质只有在政治社会化过程和政策执行实践中，才能得到不断的提高。社会成员通过政治社会化的过程，熟悉政治规范，了解自己在政治系统的权利和义务，掌握政治活动技能，如组织能力和管理能力等，从而为将来的政策执行

4、能力奠定了基础。政治社会化过程及机构同日常政治行为对于政府政策及其稳定性的影响之间必然具有相关}N}，而这种关系正是他们所感兴趣的。!‘]第三，不断的政治社会化过程不仅能够使政策执行者尽快地理解政策日标和政策计划并切实地予以实施，还可以使政策执行者及时调整自己的政策执行行动，因而它是公共政策有效执行的重要保证。然而，在我国的现实社会政治生活中，政策社会化机制是乏力的。第一，由于受“文化人革命”等政治运动的影响，人们至今对于政治生活仍然心有余悸。而政治社会化机制在一些地方只是简单地表现为思想政治教育和例行的政治学习。这一方而阻碍了社会成员参与社会政治生活的积极性，另

5、一方而，又使政策执行卞体对政策内容本身缺少了解和认同，只是消极被动地执行政策，因而不利于政策执行卞体在政策执行中发挥自己的卞动性和创造性。第_，随着ili场经济的深入发展，社会上出现了重经济、轻政治的思想倾向，政治社会化机制作为社会成员适应社会政治生活和社会实现政治稳定的重要途径，未能得到应有的重视，这既影响了社会民卞化进程的发展，也不利于政策卞体的有效政策执行。第三，近年来，由于西方国家的和平演变、文化渗透和不平等的经济全球化体系的进一步发展，传统的政治社会化机制受到了很人的冲击。新的更有效的政治社会化机制又没有确立和完善起来。这必然影响到政策执行卞体的素质。2

6、.成本一收益预期失衡政策执行卞体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。首先，各项公共政策的最终执行者都是人，而人都有着自身利益追求和行为倾向的，因此难以做到政策执行中的绝对的“价值中立”。如果一项公共政策威胁到自身利益，执行者就有可能抵制这一政策，因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。法国行政学家夏尔·德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”!2l其次，公共政策本身的弹性空间则成了一些政策执行卞体谋取自身利益的)’一阔天地。恰如詹姆斯安德森所说:

7、“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。’，!3]这样，政策执行卞体的成本收益预期也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作用，即尽力降低政策执行的风险，争取自身利益的最人化。萨巴特和马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可以从三个完全不同的角度来看C1)初始政策制定者(中心);C2)执行层官’员(外围);C3计划指向的私人行动者(日标团体)。“尽管外围的官’员很少明日张胆地违反(中心)法律，但是很多研究已表明，他们还是要人胆地行使权力实现自己的日标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。,4,第三

8、，公共政策