制度环境,地方政府投资冲动与财政预算软约束

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1、陈志勇、陈思霞：制度环境、地方政府投资冲动与财政预算软约束制度环境、地方政府投资冲动与财政预算软约束陈志勇陈思霞”内容提要财政预算缺乏有效约束导致地方政府普遍过度“：负债，如何硬化地方政一府预算、调整地方政府支出的超额扩张是解决当前大规模债务的基础课题之。本文借鉴指数构建了中国省级财政预算约束指数，并分析了影响财政预算约束及预算约束调整的相关因素。研究发现，良好的制度环境有利于约束地方政府预算超额扩张；而分权导致的以经济增长为标尺的地方政府投资冲动，是造成地方预算软约束的重要原因。进一步分析结果表明，较差的制度环境更容易诱导地方政府公共支出结构的偏向性配置，从

2、而加剧其在建设性领域中的投资冲动，降低了预算约束调整成功的可能性。在加强制度环境建设的同时，着重改革分权框架下地方政府投资竞争的扭曲性制度激励，有利于治理财政预算软约束并有效控制地方政府的扩张偏向性支出行为。关键词：制度环境投资冲动预算软约束指数一、引言随着中国城镇化的推进，各级地方政府高额举债、严重影响地方经济及财政健康运行的隐忧却在逐步升级。各种官方以及权威机构的调查与测算都表明，中国地方政府性债务的隐性风险在快速升级。①地方政府高额举债的背后，财政预算软约束是造成地方政府支出膨胀的重要助推手。研究如何有效控制地方政府财政预算软约束行为，在当下谋求中国经济

3、社会可持续发展的背景下显得十分突出和重要。公共财政制度的逐步完善似乎并没有明显改善地方财政预算约束状况，尤其在年后，中央政府出台一揽子经济刺激计划应对国际金融危机冲击，而各级地方政府则更加热衷于通过各种渠道寻找资金来源（如设立地方融资平台），为本地基础设施投资提供支撑（吴群、李永乐何”“杨一个突出的现象即是、满燕云，。高烧不退的土地财政，中央政府强力调控下的地方土地财政收人依旧呈现稳步增长趋势，年全国地方土地出让收人仅为亿元，而年巳经高达亿元。许多经验研究都发现，治理地方预算软约束主要是有效调控地方财政支出行为（，而如何构建恰当的制度防范机制，约束地方政府快速

4、的支出扩张偏向，使地方政府支出保持合理的增速？相关的制度成因分析可追溯至调整分权构架中的扭曲性制度激励，以及既有财政分权模式下不对称的责权划分等（龚强等，。但遗憾的是，多数文献偏重于定性层面分析缺乏足够的定量证据支撑。同时，大部分研究没有注意到影响地方预算约束的陈志勇：陈，中南财经政法大学财政税务学院，邮政编码电子信箱思霞，中南财经政法大学财政税务学院应用经济学博士后“地方政府性债务管理和风险防范研究”。本研究受国家社会科学基金重大项目及中南财经政法大学基本科研业务费“（丨〉的资助。感谢匿名评审人提出的宝贵意见以及年中国经”相关专家对本文做济学年会出的有益讨论

5、文责自负。①据审计署年针对中国个地方政府本级政府性债务的调查结果显示，有个地区的有偿还责任的债务率趄过加上政府负有担保责任债务有个地区债务率超过。歧金年第期制度性环境因素，也没有对其影响机制做出深人分析。本文借鉴指数（的基本思路构建了中国地方财政预算约束指数，将内生于分权框架下的地方政府投资冲动因素纳人了分析框架，检验了财政预算软约束的成因，并深人研究了如何增强地方预算约束调整成功率。文章后续安排为：第二部分为文献评述与理论假设，第三部分为指标构建和相关统计性分析，第四和第五部分为实证解读最后是结论与启示。二、文献评述与理论假设一）预算软约束“”的概念起源于“

6、”为在社会主义微观经济中预算软约束企业预算软约束，认，当国有企业发生亏损政府时常对其追加投资、增加贷款、减少税收或提供财政补贴，从而扭曲了市一概念被引人财政预算管场对资源配置的有效性（林毅夫等，龚强、徐朝阳。随后，这理中。财政预算软约束是指对政府支配财政资源行为缺乏有效控制，预算机制不足以制约政府过度支出的倾向。由于缺乏有效的民主监督，纳税人无法控制财政资源的流向和用途，而政府垄断了公共财政资源的裁量权，造成地方预算软约束现象十分普遍（赵永亮、杨子晖，郑华。方红生“”、张军的研究发现，中国地方政府无论在衰退期还是繁荣期都实施了扩张偏向型的财政政策，而主要原因是

7、在中国式分权的治理模式下，地方政府缺乏良好的预算约束互动。平新“预算”“乔、白洁提出中国地方政府内软约束、预算外无约束的论断。陈抗等（则认为“”“，中国的预算外收入和制度外收入基本上都呈现搜取之手的特征，由于地方政府在金融约”“预算软约束”束上缺乏管制，导致了地方政府的。地方预算软约束是转轨经济国家面临的共同问题。在中国，随着财政分权化改革的推进，各级地方政府往往通过“”的资源索取来突破预算限制导致“土地财政”自上而下，高企和规模庞大的地方隐性债务一（郑华，。个不容忽视的事实是，财政预算软约束易于引发地方政府超规模支出，并伴随非理性的过度举债行为。许多研究测算

8、了中国地方政府性债务规模，发现各级地方