集体非农建设用地流转问题初探

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1、集体非农建设用地流转问题初探江东区国土资源局俞义一、       引言随着经济的不断发展，多种所有制形式的经济实体不断壮大，特别是二、三产业的发展，对建设用地的需求量越来越大，城乡结合部地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场。集体非农建设用地的流转对发展区域经济、提高人民生活水平发挥了重要的作用，但也导致了土地利用混乱、土地产权关系不明晰、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等不少问题。可见，研究和规范集体非农建设用地流转，对推进集体土地使用制度改革和建立完善土地市场具有非常强的现实意义。二、 集体非农建设用地流转的原因集体非农建

2、设用地入市流转的原因很多，主要可以归纳为以下3大方面：（1）经济建设和城镇化是拉动集体非农建设用地入市的根本原因首先，改革开放使我国经济建设一直以较高速度发展，必然需要更多的，包括土地在内的生产要素的投入，这就为集体非农建设用地进入市场创造了机会。其次，随着经济的发展，城镇的市政、公用、交通、通信等设施逐步配套齐全，不但改善了城镇投资环境，也使城乡结合部的投资环境得到了很大的改观，对土地的需求量越来越大，而城镇国有土地可供量却非常有限，这种日益突出的供求矛盾，使许多投资者将眼光转向城乡结合部交通便利的农村土地，在那里谋取土地，用于经商办厂，使集体非农建设用地流转成

3、为现实，从而客观上为集体非农建设用地入市提供了前提。(2)土地自身的价值利益的驱动是集体非农建设用地入市的内在原因在过去计划经济体制下，土地仅能作为公有生产资料（即资源）使用，人们头脑中只有“土地是无价值的”的观念，她不能作为具有财产特性的商品进行流动。随着经济体制和土地使用制度改革的深化以及土地市场的建立和逐步完善，土地由过去的无偿、无期限、无流动的使用制度改革成为有偿、有限期、可流动的使用制度。“土地是商品、是财富，并能生财”的观念已被人们所认识，再加上人类对土地的投入量增加，其周围环境的改善，使土地自身不断增值。受经济利益的驱动，一些集体经济组织或农民个人想

4、方设法将自己可以控制的土地，通过各种方式隐蔽地投入市场，以实现其应有价值。(3)集体非农建设用地自发流转的主观原因大多数农民在观念上认为自己是集体非农建设用地的所有权主体，因此他们认为当然有权自主进入市场。三、       集体非农建设用地流转的形式出租土地使用权。它是指集体经济组织或农民个人把土地及其地上附着物出租给一些单位或个人的行为。转让土地使用权。其形式可以是土地连同地上的附着物转让，也可以是以买卖房屋转让土地使用权，还可以是纯土地转让。既有农村集体经济组织直接转让，也有农村居民以转让房产的方式，连带转让土地使用权。土地入股、合营。它是指集体土地所有者或使

5、用者以土地使用权作价入股，或作为投入、合作、联营的条件，与其他单位、个人共同举办乡镇企业、村办企业或其他经营性组织的行为。其他形式。指使用集体土地的企业，因破产、兼并、出售和重组等情形致使土地使用权发生转移。四、       存在问题集体非农建设用地的流转一直在杂、乱、无序状态下进行着，由于对区域经济发展的促进作用，基层政府对此也是抱着“睁一只眼，闭一只眼”的放任甚至纵容态度。在我国，至今尚未出台一部规范集体非农建设用地流转的管理法规，流转过程中存在很多的问题。(一)法律欠完备，制约集体非农建设用地的流转《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要

6、使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”按照上述法律规定，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租，因此集体非农建设用地流转在法律上是被禁止的，现行法律的规定与集体非农建设用地流转的现

7、实情况发生了冲突。按照法律规定的因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的集体非农建设用地流转的情况，虽然允许集体土地流转，但对于流转的程序、流转对象，以及流转后土地产权关系的调整等均缺乏明确规定。（二）现行土地管理制度中，缺少集体非农建设用地流转管理的内容，流转缺乏制度约束，加大了在土地管理过程中的土地市场管理和耕地保护等工作的难度1、集体非农建设用地自发地、无序地流转，直接导致土地利用混乱，造成对土地利用总体规划和城市规划实施的冲击，规划指标屡遭突破。2、建设用地供应总量难以得到有效控制。按照法律规定，城市土地必须实行集中统一供应，集体建设用地特别是生产经

8、营性用地供