宏观调控视角下政府税收优惠权的正当性-研究

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1、第一章政府税收优惠权来源的正当性权有广义和狭义之分。广义税权主体众多，包括国家税权和国民税权；狭义税权的主体是国家或政府，其具体内容包括税收立法权、税收征管权和税收收益权(或称税收入库权)。其中，税收立法权是基本的、原创性的权力；税收征管权是最大量、最经常行使的税权；税收受益权是税收征管权的一项附随性的权力。14】比较以上三种主张，赵长庆教授直接强调了税权是取得财产所有权；陈刚学者则是将税收收入和税收支出都统一于由人民代表大会行使的税权之中；而张守文教授则是将税权的视野扩大，将国民税权、纳税人的权利也纳入税权之中。但是，三者也有共同的主张，

2、即都将税收立法权和税收征管权作为税权的主要内容。笔者认为，税收立法权是税权的核心权力，它决定了税的征与不征、多征或少征，是一种决定权。故本文从狭义角度来理解税权，将税权界定为税收立法权，即权力主体对于税的征与不征、多征或少征的决定权。(二)税权控制税收对国家至关重要，没有税收或税权，国家也就失去了维系其存在的物质基础。同时，税收又是我们支付给文明社会的对价。根据社会契约论的观点，国民依靠自身力量无法很好的保护自身权利，行使自己的权利，为此，国民以契约的方式，将自己的一部分财产转移给国家，维系国家机构的存在，以公权力保障国民的权利。也即国民通

3、过让与财产权的方式获得财产权更大范围和更大程度的保护。英国思想家洛克曾指出：“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。，，【5】但是，税权有其两面性，一方面它是国家筹集财政的基本方式，另一方面它又是以强制方式对个人财产权的合理“剥夺"，很容易造成对个人财产和经济自由的侵害。同时，税权是国家权力，有着天然的扩大倾向。一方面国家机构日益强化需要税权的扩大，另一方面国家自身利益的滋生，很容易使税权超出其应有的权力边界。“权力可以为民众权利服务，发挥积极作用；也可能因其滥用、膨胀而侵犯和损害普通民众的权

4、利。权力应当经过界定和控制，它们的大小、范围和行使方式应以服务于民众权利所需的正当职能活动的需要为限。’’【6】所以，作为一种国家权力，税权需要得到有力的控制。“自由法治国的宪政架构通过对税权的控制与守护确保了个人的经济自由和财产权。”【7J对于税权的控制，我们可以从宪政的角度来分析。宪政理论在法学界发展多年，我国学者通过对西方宪政理论的考察和借鉴，也相继提出我国的宪政构想。有学者认为，宪政是“法律化的政治秩序，是限制【4】张守文：《税权的定位与分配》，《法商研究》，2000年第1期。脚【英】洛克：《政府论》(下篇)，叶启芳、瞿菊农译，商务

5、印书馆，19“年版，第88页。161漆多俊：《控权：通向法治之路的关键》，《经济社会体制比较》，2006年第3期．川倪洪涛：《从“道德宪法”到“政治宪法”——一种税权控制的研究视角》，《法学评论》，2006年第3期。3第一章政府税收优惠权来源的正当性和钳制政治权力的公共规则和制度。"【8】有学者认为宪政依字面理解就是以宪法为依据的民主形式，其实质是体现“有限政府"的制度或理想。【9】尽管有关宪政理论的观点众说纷纭，但有一点是肯定的，即宪政的核心价值是限制政府权力，保障公民权利。“回顾历史，一切宪政，无论发生在哪个时代或哪个国家，也不管采用什

6、么形式(民主共和制或君主立宪制)，无一不是作为无限权力即专制制度的对立物而出现和存在的，其本质特征都是限制和约束政府权力。"【lo】宪政对政府权力的控制，主要体现在权力的分立和制衡。“英美宪法理论中具体涉及控制行政权力的主要原则是权力分立和制衡原则：宪法对立法权、行政权与司法权的严格分界，限定了行政权力的范围：由代表立法权和司法权的议会和普通法院监督行政权的行使，则是宪法以权力制约权力的权力制约机制的直接表现。”【II】对权力的相互制约，通过国家权力的适当分立与结合，既能保证不同国家机关间的有机配合，又能相互牵制平衡，使任何机关都不能够真正

7、掌握绝对的权力，从而在总体上将国家权力限制在一定范围之内，不致产生权力极度膨胀、侵犯公民权利的局面，以达到较好的控权效果。具体到税权控制，也遵循着同样的控权思路，“宪政主义者认为最重要的是划定并分拆税权，让互不交叉的各个部门分别掌握一部分税权，即制定税法的部门不得执行税法，执行税法的部门无权判断自己执法的公正性如何，而可以判断执法公正与否的部门又不得制定税法。"【12】但是前文已明确，本文的税权是狭义的税收决定权，故本文所讨论的税权控制只涉及对税收立法权的控制。宪政对税权的控制体现于税法的一个重要基本原则——税收法定主义之中。按照税收法定原

8、则要求，税法主体、征税客体、计税依据、税率、税收优惠等税法要素必须由最高立法机关以法律的形式加以规定。即使是授权行政机关立法，授权事项也只能限于个别具体细节，不能在立法中留下课税