从善政走向善治

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1、.从善政走向善治：政府何为发布时间：2012年06月11日10:59来源：《国家行政学院学报》2012年02期作者：石国亮刘晶我要评论字号：【大中小】【打印】　　不管是从应然层面还是从实然层面而言，从善政走向善治可以说是各国社会治理的未来趋势。根据一些学者的看法，善治实际上是国家权力向社会和公民的回归过程。并且，治理与善治理论主张“多中心”，强调“从管理到治理”、“从善政向善治”的转向具有非常强烈的“去国家化”或“国家回退”色彩，要求国家将更多的事务交给新市民社会或者与其进行合作共治，而最极端的口号要属“

2、没有政府的治理”了。那么，这些主张是否意味着国家或政府在实现善治过程中就无所作为了呢?答案当然是否定的。　　善治强调国家或政府还权于民，但并非表示政府就不用保留必要的权力和权威。善治虽然强调缩减国家职能范围，但“它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生对另一类国家力量的需要，而这些国家力量过去不是很弱就是并不存在”[1]。也就是说，治理与善治的提出并未降低国家或政府的作用，而是主张对国家进行重新设计与建构，使政府的权力结构进行重构。尤其是对于发展中国家而言，实现治理的过程更加离不开国家或政府的作用。　

3、　在治理与善治这个综合系统中，政府应该扮演什么角色呢?库伊曼和范·弗利埃特做了如下的概括：构建、解构与协调、施加影响和规定取向以及整合与管理。[2]登哈特夫妇的回答更详细些，他们指出，“第一，政府将在确立各种网络运作的法律规则和政治规则方面继续扮演一种综合角色……第二，政府很可能会帮助解决各种网络内部，特别是那些网络之间的资源分配和依赖问题。……第三，政府应该对网络之间的相互作用进行监控以确保民主和社会公民的原则在具体的网络内部以及不同网络之间得以维护”[3]。可见，政府至少可以在三方面扮演关键角色，即与

4、法律标准或政治标准有关的角色，与经济市场考虑相关的角色以及与民主社会标准相关的角色。综合国内外研究成果，我们可以发现，在一国从善政迈向善治的过程中，政府至少应该并且能够扮演三个角色，即“同辈中的长者”、“培育者”以及“改革者”。　　一　　在由善政迈向善治的过程中，政府要能真正有所作为，首先就需要对其自身在治理网络中的角色进行重新定位，也就是权力结构重塑以及现代国家的重新设计与建构。在许多学者看来，政府在治理网络之中的正确定位应该是“同辈中的长者”。正如杰索普所言，国家不再是最高权威，而是变成了多元治理主体

5、网络中的成员之一，并且随着网络合作伙伴以及其他经济政治治理模式的扩大，政府机构最好也不过是“同辈中的长者”。[4]政府的这个新角色定位，至少包含两层意思：第一层含义在于政府需要放下身段，把自身与其他治理主体的关系定义为“同辈”关系，与其他主体开展合作共治;另一层含义在于政府在放下身段的同时，也不能全然“甩包袱”，承担起“长者”的角色，并在治理网络中挑起“大梁”。...　　对于政府而言，尤其是后发现代化国家的政府来说，要实现从原来那种“家长”或“管家”角色转变为“同辈”角色，将会显得异常艰难，既有其自身的因

6、素，也与诸多外部因素有关。随着20世纪资本主义国家凯恩斯主义的强势崛起，“大政府”对经济社会生活进行干预获得了广泛共识。尤其是第二次世界大战以后福利国家政策的兴起，各国政府都经历了一个迅速“增肥”的过程，公共开支日益庞大。彼得斯就曾指出，如果按照公共收入或公共开支在国内生产总值中所占比例来衡量的话，即使在在美国或英国这样的国家，在其由保守党执政的十几年间，政府规模也很少或者没有缩小。[5]在这个过程当中，随着公民权利意识的觉醒和服务需求的多元化，大量公共需求都被推给政府去解决，教育、医院、公路、警察等一系

7、列公共服务支出占了政府支出的大部分，这种现象被彼得斯概括为发达国家政治过程的“普乐现象”。[6]另一方面，也不能排除政府自身的“揽权”动机，出现尼斯坎南所言的谋求部门“预算最大化”的冲动。　　对于那些后发现代化国家来说，政府被赋予了或者说其自觉承担了推进本国快速现代化进程的重担，扮演了本国资源的整合者和发展战略的强势推动者。因而，与先发现代化国家相比，这些国家更多地体现为一种“国家主导型”发展战略，政府在社会事务的治理当中当仁不让的成为了“长辈”乃至唯一的主体，掌舵与划桨一肩挑。　　理论和实践都表明，随着

8、社会实践的发展，单纯依靠政府或者政府与市场的简单组合，已无法解决好日益复杂的社会事务，治理与善治理论和实践的兴起正是建立在这个基础之上的。它要求政府放下高高在上的身段，承认治理主体的多元格局，公共部门、私人部门以及第三部门三者都是治理网络中的成员，政府仅仅是其中的一元，与其他主体是同辈的关系，是公共治理的“好伙伴”，并且相互之间存在着“权力依赖”[7]。这就要求政府在进行社会事务治理之时，应该权衡何种治理主体需要纳入到治理网络