地方性法规与政府规章关系论

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1、地方性法规与政府规章关系论·立法研究·政治与法律2008年第1期地方性法规与政府规章关系论徐静琳刘力铭(上海大学法学院,上海200444;青岛市城阳区人民法院,山东青岛266109)摘要:法治是新一轮城市发展的核心竞争力。法制建设包括法规、规章建设,这是城市法治化的重要基础部分。文章通过对不同立法体制国家地方立法的发展趋势、我国地方性法规与政府规章的定位、地方性法规与政府规章关系的分析研究,提出了地方性法规与政府规章协调的基本思路:在法的清理和修订过程中的协调,在法的功能定位和权限划分上的协调,在监督及审查环节上的协调。充分认识

2、和处理好地方性法规与政府规章的关系,有助于体现地方立法的统一性、科学性和合理性,使之发挥各具特色的潜在作用。关键词:地方性法规;政府规章;地方立法中图分类号:DF01文献标识码:A文章编号:1005-9512(2008)01-0123-08中国的地方立法是国家立法的重要组成部分。其概念上通常有广义与狭义之分。1前者包括地方人大及其常委会和地方人民政府依据宪法、法律和行政法规规定，结合本行政区域内的具体情况和实际需要，依照法定职权和法定程序，制定、修改和废止地方性法规和政府规章的活动；后者则不包括关于政府规章的制定。2本文所指称的

3、地方立法采用广义概念，主要对地方性法规与地方政府规章的关系进行探讨。一、地方立法的地位及世界发展趋势(一)不同立法体制国家的地方立法在一国立法体系中，作为国家立法的有机组成部分，地方立法或者是对上位法的具体化，即实施性立法；或者是根据本区域需要而创制法律规范，即创制性立法。由于权力构成的方式不同，在联邦制国家，宪法一般都对联邦政府的专属立法权作出明确规定，以防止联邦侵犯各州或者邦的权力，同时又规定了禁止联邦立法涉及的事项，以确保地方有充足的立法自主权，如美国和德国等；单一制国家的中央集中控制比较明显，地方立法权限相对较小，如英国

4、、法国等。以下就不同国家的地方立法状况进行分析。美国作为一个典型的联邦制国家，其立法权是州议会最基本、最主要的权力。3州议会的立法范围比联邦议会更为广泛。美国宪法第十条修正案明确规定“：举凡宪法未授予合众国政府行使，而又不禁止各州行使的各种权力，均保留给各州政府和人民行使之。”依照这一规定，美国州议会不仅拥有同其他州共同提出和批准联邦宪法修正案的权力，拥有以法律规定本州制宪大会代表的选举方式和制宪大会开支等权力，还可以对经济和社会发展出现的新领域行使立法的权作者简介:徐静琳,上海大学法学院教授;刘力铭,青岛市城阳区人民法院法官。

5、力。根据1946年美国《联邦行政程序法》规定，行政机关授权立法的名称为规章（或称规则）。该法解释，规章系指行政机关为执行、解释、说明法律或政策，或为了规定行政机关的组织、程序或活动规则而发布的普遍适用或适用于专门事项的、对未来有拘束力的文件的全部或其中一部分；规章所涉内容还包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人和财经体制及其改革、物价、设施、器具、服务费，以及批准或规定财产估价、成本费用、记账以及与上述各项相关的活动。从上述解释看来，美国的“规章”与我国的政府规章颇有相似之处。从州议会和州政府的立法权限看，美国州议会的主要立法

6、职权是：制定、修改或者废除法律；通过决议和财政法案；审议法案；对州宪法提出修正案，等等。州政府则可以对以下事项行使职权并作出规定：根据本州公共事务的需要，在本州辖区内征收各种赋税；管理本州的信用借贷款项；管理本州的工商贸易；管理本州的交通事务；兴办本州的社会福利事业；管理和促进本州的教育事业；管理本州的警卫组织和维持治安等。同样是联邦制国家，德国的立法权主要集中在联邦，而行政权和司法权的大部分则由各州行使。其理由是，立法权集中在联邦可以保证国家法制的统一，行政权和司法权分散于各州则可以保持地方活力，使联邦与州的关系更为融洽稳定。

7、以《德意志联邦共和国基本法》为依据形成的德国立法体制，反映了联邦法律超越于各州法律之上的位阶关系。在联邦与州的立法权限划分上，有联邦专有立法权、联邦和州共同享有的立法权和州的立法权之分，但对于州的立法权限未作具体规定，在经济、税收、财政和司法方面，州享有部分立法权限，实际上州的专有立法权相当有限，4主要包括文化、教育、警察、乡镇管理以及地区规划等。各州可以制定自己的宪法，但基本法规定各州的宪法秩序必须符合联邦基本法意义范围内的原则。因此，德国的地方分权程度不如美国，但各州可以通过联邦议院参与联邦的立法，因而从另外一个方面扩展了其

8、立法权。5如果联邦或者州的立法权限超越法定权限时，必然会引起联邦与州之间的争议案。这样，便会同时引起两种诉讼程序，即一方面是联邦与州之间的争议案，另一方面是对逾越立法权而产生的法律审查案。德国的州政府可由法律授权颁布法规命令，对此，法律必须规定授权内容、目的和范