论非政府组织与政府的关系

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1、论非政府组织与政府的关系摘要：从中国的实际出发，对非政府组织的结构、功能和发展定位进行了系统地分析，继而在理论上构建了非政府组织参与社会管 理的模式：在充分发挥各自比较优势的基础上，政府、市场组织和非政府组织三大行为主体合作互动、和谐共生，即政府的行政式管理、市场 组织的经营式管理和非政府组织的自治式管理并存。关键词：非政府组织；政府；管理全球化、信息化和市场化的纵深推进，使我国进入了社会结构的裂变期：传统的政治、经济、社会由领域合一走向领域分离，现代社会的 开放、异质、多元、分层性特征日趋明朗。这些结构性的变化，无疑对社会管理提出了新的更高的要求。我国传统的

2、以政企不分、政社不分、 政事不分为特征的社会管理体制和“政府一单位一个人”垂直统一单线性的管理模式必然遭遇“穷途末路”的命运。近年来，随着政府职能的 转变和市场体制的完善，非政府组织悄然崛起，以其自身的特质和优势填补了正日益扩大的由政府和市场组织（企业）让位的社会管理真空。 一、非政府组织的涵义非政府组织一词最早见于联合国文件。1946年6月《联合国宪章》第71条规定：“经社理事会作为负责协调经济和社会活动的联合国机构，在提出建议和开展活动时，需与有关非政府组织磋商。”[1]该条款明确提出了要在国际事务中发挥非政府组织的作用。当时所提的非政府组织是指“任何不是

3、根据政府直接协议成立的一般不把利润最大化当作首要目标的社会组织，主要从事人道主义救援和社会福利活动。”根据《联合国宪章》第71条推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等。但是目前在国际上，关于非政府组织的涵义和称谓并没有形成统一认识。比较普遍的称谓是非营利组织和非政府组织，英文分别简为NPO和NGO，即Non-profitorganization和Non-governmentorganization。与之相类似的称谓还有公民社会组织(CivilSocie

4、tyOrganization，CSO)、志愿组织(VoluntaryOrganization，VO)、第三部门(theThirdSector)、慈善组织(Philanthropicorganization)及免税组织(Tax-exemptionorganization)等。二、非政府组织与政府关系构建的理论基础在很大程度上，非政府组织研究的热潮是伴随着国外政府改革运动而发展起来的，因而关于非政府组织与政府改革之间相互促进的关系、政府与非政府组织之间管理扶持和广泛参与的互动关系，国外已形成了几种较为公认的理论。(一)契约失灵和志愿失灵理论契约失灵理论是美国法律经

5、济学家亨利·汉斯曼提出的，从营利性组织的局限性入手对非政府组织的功能需求进行分析。在一些经济领域，由于产品或服务的提供者和消费者之间存在着“信息不对称”，比如捐赠者对于慈善机构，如果让营利性企业去经营或提供，捐赠者会担心营利组织会因为谋求自身利益最大化，不能提供令自己满意的服务，而非政府组织由于自身不以营利为目的的特点，使消费者更为信赖。志愿失灵理论是由萨拉蒙提出的，又叫第三方管理理论、优势互补理论。他认为非政府部门也有固有的缺陷，如慈善供给不足、慈善的狭隘性、家长式作风和业余性，政府可以弥补这些不足。另一方面，非政府组织又可以用其在社会需求方面的很好的弹性来

6、弥补政府固有的高层化和制度刚性。政府和非政府组织之间是相互依赖和互补的关系：政府负责资金动员，非政府部门负责提供服务，达到一加一大于二的效果。[2](二)政府——非政府关系的类型学理论由吉德伦、克莱默和萨拉蒙于1992年提出。根据福利服务中的两个关键要素即服务的资金筹集与授权和服务的实际配送把政府和非政府组织的关系模型分为四种:1、政府支配模式。即政府既筹措资金又提供服务，通过税收筹集资金，通过雇员传送服务。2、非政府组织支配模式。与政府支配模式相反，一切由非政府组织处于支配地位。3、双重模式。政府和非政府组织都筹集资金和配送服务，只不过两者各司其职，非政府组

7、织弥补政府的不足，向政府力量无法达到的顾客提供服务或提供政府所没有的服务。4、合作模式。即政府提供资金，非政府组织配送服务。包括“合作的卖者”模式和“合作的伙伴关系”模式，后者与前者区别在于非政府组织更具有自治、决策和发言的权利。(三)公共治理理论公共治理理论是在公共行政学中引入治理概念，并对其加以发展和改造而形成的包括政府行政管理和公共部门管理在内的新的科学范式。公共治理理论强调多元主体治理，为打破公共物品政府垄断开启了思路。整个社会可以划分为三大部门，即政府部门、企业部门和非营利部门，它们依据不同的行为原则分别发挥着不同的社会职能。政府部门追求的是国家利益

8、或行政区域的公共利益，提供的是纯公共物