垃圾桶理论视角下公共政策制定模式探析

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1、垃圾桶理论视角下公共政策制定模式探析【摘要】垃圾箱理论是不同于一般公共政策制定的过程，它揭示了公共政策的制定具有一定的随机性和偶发性特征。本文在对垃圾桶模式的理论进行概述的前提下，探讨在当代中国国情下，垃圾桶理论是如何应用到公共政策制定中的。【关键词】垃圾箱理论；公共政策；政策之窗一、垃圾桶理论的概述垃圾桶理论下的组织可以被描述为“有组织无政府”或者“有序的混乱”状态，这种状态下的组织包含了三个特征：模糊的偏好、模糊的技术和决策者身份的模糊性。1•模糊的偏好。首先人们的偏好是不一致的，并且随着时间的变化人的偏好也是随之改变的，这使人们难以预测对于未来的偏好。

2、其次，人们对于行动的目标也缺乏明确的界定，在这种情况下人反而往往会易于采取行动，这就正如科恩等人解释的组织是“若干思想的一种松散的集合，而不是一种连贯的结构；与其说它是根据偏好来行动的，倒不如说它是通过行动来发现偏好的”。i2•模糊的技术。由于组织处于“有序的混乱”状况下，组织成员难以把握组织的整体结构和运行，只是清楚自己的工作是什么，但是做这些工作的原因、以及如何做才能起到促进决策实施却比较模糊。这就导致参与者难以有效确定达成决策目标的方法和手段。3•决策者身份的模糊性。个体是有多重身份的，因此难以确定在特定的情境下会唤起哪种身份，或者当特点的身份被唤起时

3、该做些什么，通常都是很模糊的。例如，由谁出席或参加某一重要的会议或活动以及他们在活动中的表现如何，是有很大的差别的。在这种"有序的混乱”组织中，要使决策过程顺利进行，马奇等人提出了著名的垃圾桶决策理论，该理论认为组织就像一个垃圾桶，其决策的过程就是垃圾的积累和倾倒的过程，四类因素和问题不断地在垃圾桶里汇集：待解决的问题、解决的方法、决策者和决策时机。决策的问题是由形形色色的员工根据自己不同的偏好和需求抛入垃圾桶的，这些人可以是一些“不相干”的人（即偏好和身份不同）；解决的方法随着抛入垃圾桶中问题的增多而逐渐不确定化；垃圾箱里的决策者本身就具有一定的流动性，同

4、时由于决策者注意力分配的变化，决策也在发生变化；最后决策形成的时机取决于在适当的时间，问题和决策者以及解决方法相耦合时，决策问题才会被提上决策议程。马奇举例说：“讨论停车场的会议，可能会变成讨论性骚扰、工资政策和足球的会议。”ii二、垃圾桶理论在中国的适用性当前，中国在公共政策制定方面的研究主要集中在如何提高决策的科学化和民主化方面，科学化方面的研究主要表现为对决策过程中的专家决策和精英决策的利弊进行分析。由于公共政策具有显著的“公共性”，因此国内对于政策制定过程中民主化的研究则更为繁多，主要集中在如何扩大决策中的公民参与，以使公共政策的制定更加符合广大人民

5、的利益。然而，由于公民参与公共政策的渠道较少且参与性较低，如目前可行的立法听证会或行政听证会等方式，往往难以有效发挥决策制定过程的民主性作用。因此，大多数学者将扩大公民参与的途径集中到了近年来异军突起的互联网上，关于网络舆论参与对于公共政策的影响的研究也越来越多。近年来，通过网络舆论的影响触发政策议程的事件较多，比较典型的是2003年孙志刚事件引发政府出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，就是网民通过网络舆论参政议政进而影响了公共政策的制定。然而并不是所有的网络事件都可以形成对相关部门的舆论压力，从而触发政策议程。按照垃圾桶理论模型，决策过程的四种

6、要素即问题、解决方案、决策者和决策时机需要一定的耦合，最终才会形成政策议程。而这种耦合并不是随机性的和无规律可循的，而是具有某些潜在的规律性。从对一些网络热门事件最终触发政策议程的案例中可以看出，首先，焦点问题更容易受到广发的关注，如近期出现的食品安全问题，引发了全民的不满和声讨；其次，对于问题的解决方案已经被不同的专家、学者源源不断地抛入到垃圾桶中，比如网络上所提出的加强立法来规范食品安全的监督体系；再次，要把握好垃圾桶被取走的时机，如在3.15消费者权益保护日提出相应的问题，就会更容易引起决策者的重视，从而增加政策产出的可能性。三、垃圾桶理论在中国的公共

7、政策制定模式中的应用要使垃圾桶理论在中国的决策实践中更好的发挥作用，以提高公共政策的制定水平，最主要的就是提供一个较为民主、自由和开放的平台，使不同利益主体的问题可以表达出来，同时鼓励各种意见和建议的提出，最后应该更好地把握"政策之窗”开启的机会，使问题和解决方案能在适当的决策时机出现，从而增加其进入决策议程的可能性。具体来说:首先，在决策的确定过程中，应该为政府内部人员和社会成员开启更多的政策建议和问题表达机会，拓宽民意输出渠道。比如每年的召开的两会就是人民代表提出问题和建议、政府听取民意的过程，就是个很好的将问题或者决策建议充分表达的机会。还可以通过完善

8、信访制度、增加"公开征求意见”的途径等方式广泛搜集民