城乡规划领域公众参和有效性探究

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1、城乡规划领域公众参和有效性探究摘要：公众参与城乡规划最为关键的是参与的效力，参与效力的有无、高低是评价整体公众参与城乡规划的标准，而且更为重要的是，参与效力丧失还将极大地伤害参与者的积极性，长此以往会使公众参与制度沦为空谈。关键词：城乡规划；公众参与；有效性中图分类号：DF3文献标志码：A文章编号：1673-291X(2013)14-0258-03一、考察意义公众参与的有效性，指的是公众参与所发挥作用的程度以及所产生的效果。公众参与应当是有效的参与，如果公众参与不具有有效性，而只是流于形式，那么公众参与制度也就失去了存在的

2、必要性[1]。因而，参与的有效性是公众参与的制度根本所在，因为“在参与走过场的阴影笼罩下，公众也会自然而然地丧失对参与制度的信任。”[2]具体到城乡规划领域，公众参与有效性的考量显得尤为重要。这可以从两个层面进行分析。第一，从公众参与规划过程本身而言，如果参与的规则不能使公众对最终的规划结果产生预期的影响力，那么一方面这样丧失了公众参与城乡规划的必要意义，另一方面也使公众参与下一次规划的积极性受挫。这两方面将使公众参与城乡规划制度沦为形式。第二，从公众参与城乡规划的最终结果一一规划方案而言，又具有两个特性：一是相比较大多数

3、行政行为的结果而言，城乡规划方案具有未来导向性，规划方案都是对未来的城市建设进行指导的，因此判断此次公众参与规划的有效性可能要经历一段时间的等待，即参与的效果显现具有延后性。同时，此次参与的效果又会一定意义上影响接下来公众参与的信心，因此，预先通过制度设计提高参与有效性对城乡规划领域尤为重要。二是长期性和广泛性。其他大量的行政行为存续期限较短，适用范围有限。而城乡规划行政行为则不然，规划方案通常期限长，适用范围非常广泛①，一旦失误后果将难以弥补，而且规划修改阶段的公众参与也非常受限。这样看来，通过加强规划制定过程中公众参与

4、的有效性，尽可能的避免失误和错误就显得尤为重要。二、参与有效性的评价机制评价标准应该分两个层次：第一是事实层面的，评价公众参与城乡规划的有效性是否具备，即有无现实参与效力；第二是价值层面的，在参与效力产生的情况下，公众参与城乡规划的效力是高或低、效果是好或坏，即参与的质量。(-)事实层面之标准事实层面去判断公众参与城乡规划的效力主要表现为：从程序角度看，是否在既有制定法中具体设置了一系列规则，如规划行政主体对公众参与意见的回应程序，这些程序规则的运行或多或少将使公众参与产生效力。（二）价值层面之标准判断公众参与城乡规划之有

5、效性髙低应当主要从应然情况进行考察。而这里的应然标准实际就是从价值层面对参与之有效性的判断。1•从参与阶段来看，城乡规划领域的每个参与阶段，规划启动阶段、规划编制阶段、规划实施阶段、规划修改阶段都应该设置相应的公众参与的具体规则。2•从参与内容来看，应当保障城乡规划体系的每个规划种类都能够成为公众参与的对象，不论是总体规划，抑或是详细性规划；不论是控制性详细规划，抑或是修建性详细规划。3•从参与主体来看，应当保障最广泛意义上的公众参与，不论与规划事项有无利害关系，不论是专家等特殊主体抑或是普通公众，都可以凭借恰当的方式进行

6、参与。4.从参与方式来看，首先应当设置一系列规则保障公众参与权，其次更重要的是设置保障这些规则实施效果的另一部分规则。例如：首先规定了听证程序，其次规定了听证后公众意见的回应机制，以保证听证的最终有效性。我们认为，如果城乡规划领域公众参与程序设计能够符合上述四个标准，那么这样的参与程序体系是完备的、良性的，也同时会最大限度的保障在实体上实现公众参与的意见主张。为了便于理解，将公众参与城乡规划有效性之考察标准的脉络以图示方式表示，如图1。三、提高公众参与城乡规划有效性之途径上文分析城乡规划领域公众参与的所有内容，都是为了解决

7、困境，提出完善路径。这也是分析城乡规划之有效性的目的所在，也是公众参与城乡规划的根本实质内容。所有的“What”、“Why”其实都是为了解决“How”的问题。需要说明的是，我们探求公众参与城乡规划的有效性问题，主要从法律制度，尤其是行政法律制度的层面，其他的诸如转变执政理念、提升公众参与热情、公众专业参与素质提高等社会或心理层面的部分不进行列举。（一）参与主体层面一一社区规划师的出现北京市目前在积极试点社区规划师的参与模式，①由北京市规划委员会发起，在区县政府、街道办事处的协调帮助下，由城市规划设计院的规划师直接与社区'‘

8、一对一”挂钩，负责该社区公众参与规划之意见收集、规划知识讲解、规划方案的说明等工作。社区规划师是致力于社区管理、更新和复新等事项的管理性规划师，也是服务于城市街道一级政府机构的规划师。现阶段我们的社区规划师主要的工作内容可以集中在，向社区居民提供相关规划专业内容方面的咨询服务、定期或不定期开展规划宣传和