中国土地出让收入预算管理制度探究

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1、中国土地出让收入预算管理制度探究摘要：2006年国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》为代表的法律文件明确规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线"，但是实践中相当一部分地方政府未按法律文件的规定执行，大量的土地出让金仍然游离在预算管理之外。理论上，土地出让金管理制度多局限于经济学上的分析，法学角度的研究甚为欠缺，有进一步深入探讨的必要。关键词：土地出让金预算管理收支两条线预算审批预算绩效一、引言土地出让制度是土地公有制背景下我国特有的土地有偿使用制度，土地出让

2、金是国家出让土地换取的对价收入。土地出让金作为政府财政收入的一部分，一直以来严重脱离规范的预算管理，由此导致了一系列问题。虽然以2006年国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》为代表的法律文件明确规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行"收支两条线"，但是实践中相当一部分地方政府未按法律文件的规定执行，大量的土地出让金仍然游离在预算管理之外，各种违法现象层出不穷。在理论上，土地出让金管理制度多局限于经济学上的分析，法学角度的研究甚为欠缺，有进一步深入探讨的必要。二、文献综述

3、（一）土地出让金管理缺陷及成因文献综述目前，我国土地出让金管理存在着不少的问题，学者在研究土地出让金管理的缺陷时，从不同角度进行了分析论证。收入管理方面主要表现为土地出让金征收不到位，支出管理方面主要是土地出让金支出不规范，具体表现在任意挪用土地出让金、未有效补偿征地农民的损失等几个方面。有的学者认为，土地出让金管理随意性太强，国家规定要设立专门的土地收入专户进行管理，但很多地方政府未按规定执行，土地出让金往往成为地方政府的小金库（董礼洁：《地方政府土地管理权》法律出版社，2009.09）o（二）土

4、地出让金制度改革措施文献综述针对我国现行土地出让金管理制度存在的各种缺陷，学者提出了不同的改革措施和治理建议。有学者认为，现行上地出让金一次性收取的做法并不合理，应当改批租模式为年租模式（李波：《基于财政分权的地方税研究》，中国财政经济出版社，2006）,年租制可以使土地出让的初始价格下降,减轻购房者负担。它可以避免土地长期占有、从事土地投机、形成暴富等社会现象的产生。三、国外预算管理制度借鉴（-）美国预算审批法律制度美国是典型的主要由立法机关进行预算审查监督的国家，国会是预算审查的主体，国会下设预

5、算委员会、拨款委员会和税收委员会，具体负责预算审查监督工作。预算委员会的基本职责是审查总统预算草案的宏观政策和总体指标。拨款委员会的基本职责是确定对部门以及主要项目的预算拨款。参众两院拨款委员会下设13个拨款小组委员会，每个拨款小组委员会对应若干个政府部门，并负责确定对这些部门及其主要项目的预算拨款。13个小组委员会享有拨款委员会的支出控制权。这些小组委员会通过逐条审议相应的部门预算，提出不同的拨款方式并起草拨款议案、这些议案经拨款委员会审查和讨论后，由众议院提出一项综合性的“拨款法案”，经两院全体

6、会议审议后在财政年度开始以前通过。税收委员会的基本职责是对政府提出的税收政策和建议进行审查和评估。(二)英国预算支出绩效制度英国从1998年绩效预算改革开始，逐步形成了一套完善的绩效体系。英国的绩效预算过程大致如下：第一，设立绩效目标。英国的绩效目标包括战略目标、一般绩效目标和具体绩效指标三个层次，它们明确规定于政府与各部门签订的公共服务协议(PSA)中。战略目标由财政部与各部门协商决定，其他则由各部门负责制定，财政部审查并提出改进建议。第二，分配预算资金。各政府部门在获得预算资金的同时也签订各自的

7、PSA,明确规定部门用这些资源要实现协议中规定的绩效结果。第三，对预算绩效完成情况进行监督。财政部、内阁委员定期对各部门和机构在完成绩效任务过程中存在风险进行定期检查和监控。负四、完善土地出让金预算管理制度的措施（一）深化收支两条线管理目前，有关土地出让金收支两条线管理法律文件的层级较低，收支两条线的相关规定散见于国务院、中纪委、监察部和财政部等部委的各类通知或者意见性质的文件中，在国家层面缺乏一套完整、统一、规范、系统的法律法规，使得“收支两条线”管理制度刚性约束不足。因此，应当提高土地出让金预算

8、管理的立法层级，至少是有一部行政法规层级的法律文件能够出台，规定土地出让金全额纳入地方财政预算，实行严格的收支脱钩，并明确未纳入预算管理的法律责任。提升法律文件层级，强化土地出让金预算管理的刚性约束，是深化收支两条线管理的一个重要方面。（二）精细化地方政府预算制度改革1、在土地资源管理方面，通过当地人大、政协和社会公众进行有效监督，强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。土地利用规划要进一步细化，并每五年调整一次，由当地人大、政协审查批准后公