管办评分离背景下教育督导评估机制的建构

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1、管办评分离背景下教育督导评估机制的建构　　摘要：教育督导评估职能具有强制性、指导性、监督性与专业性四种基本性质。不同的教育督导评估职能其基本性质存在着强与弱的结构性差异。督政具有强监督性与强制性，弱指导性与专业性。督学具有强指导性、专业性，次强监督性与强制性。监测具有强专业性，弱强制性、监督性与指导性。需要从政府分离的教育督导评估具有强专业性与指导性的职能，而不是全部职能。在督导评估职能分离过程中，需要建立教育督导评估服务分类承接制度、社会评价机构的市场准入制度、社会评价机构承接服务的监控制度，以及社会评价机构承

2、接服务的定期认定制度。　　关键词：教育督导；督导职能；督政；督学；质量监测　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》颁布后，推进管办评分离已经成为我国当前教育管理体制与机制变革的重要内容。在推进管办评分离过程中，需要进一步理顺政府、学校与社会力量三者之间的关系，准确定位与深化教育督导评估职能的认识与理解，合理地重构教育督导评估职能，更好地促进与保障教育事业的健康发展。　　教育督导评估职能的基本性质9　　教育督导评估是政府组织的一项重要职能，它与社会组织开展的评估不仅存在着评估主体的差别，而且

3、，在评估职能的性质上也存在着很大的区分。社会机构开展的教育评估是按照市场机制运行的，而政府组织开展的评估则是按照法律与政策规定运行的。概括地说，由政府组织开展的教育督导评估具有四种特征，即强制性、监督性、指导性与专业性。　　1.强制性　　社会评价机构实施的教育评价不具有强制性，它是以市场机制为基础通过合同与契约的调节践履教育公共服务职能的一种社会行为。这种社会行为的发生不仅受社会评价机构自身的服务供给能力及其竞争环境的影响，还要受到学校与其他教育部门的行政限制及其购买能力的约束。　　教育督导职能的强制性有两方面来

4、源：一方面，法制来源。法制与社会契约不一样，社会契约是在双方自愿基础上达成的，而法制则是行政主体依据国家政治与公共事业发展需求对行政客体行为予以强制规定而形成的。也就是说，不论被督导对象是否愿意，其对法制规定的职能都必须要给予执行。另一方面，职权来源。在行政组织体系中职权存在着等级与层次之分，在这种体制中下一层次与等级的职权需要服从上一层次与等级要求，这种服从性要求本身就具有一定的强制性。行政强制性对于保障与提高行政权威是不可缺失的前提条件。　　2.监督性9　　在任何两个主体之间开展的评价活动都具有监督性质。根据

5、监督主体身份性质不同，可以把监督分为行政性监督与社会性监督两种类型。行政性监督具有如下几个方面特点：第一，合法性。必须依据一定的政策与法律开展监督活动。第二，强制性。在法律规定范围内不论被监督对象主观上是否愿意，都必须要接受行政主体的监督。第三，规范性。行政性监督对被监督的对象行为所产生的影响具有典型的规范性。第四，组织性。行政监督是由行政主体组织实施的，个人在监督过程中是以组织的身份与名义而存在的。第五，利害性。行政监督过程及其结果会直接影响到评估对象利益的获得。　　教育督导评估属于行政性监督，而不是社会监督。

6、因此，其具有合法性、规范性、强制性、组织性与利害性等特征。强制性与利害性使得教育督导评估行为之于督导对象而言具有很大的外部性。这种外部性既可能是正的外部性，也可能是负的外部性。教育督导评估改革的过程就是一个增加其正外部性，并且降低其负外部性的过程，这是未来教育督导评估改革的一个很重要的方向。　　3.指导性　　教育督导评估职能的重要目的是促进教育目的与方针的实现、教育政策与法律法规的执行以及学校组织的发展。学校组织的发展不仅要遵循教育法律法规的要求，而且也要遵循学校组织发展的自身逻辑要求。　　学校组织发展过程从本质

7、上说是建立在自我发展逻辑基础上不断的改进与创新的过程。在这个过程中不断地受到来自外部的信息指令与干扰，这些来自外部信息的指令只有在被学校组织认同并符合学校组织发展自身逻辑要求时，才能对学校组织的发展产生积极的促进作用。在教育督导评估过程中，除了法制规定的必须强制执行以外，其他方面职能的践履都是指导性的。为了更好地发挥教育督导评估的指导性职能，首先，需要把促进学校发展作为督导评估的根本目的。其次，在督导评估过程中之于学校评估的结论必须建立在有利于学校发展的基础之上。最后，之于学校发展的建议需要符合学校实情，取得学校

8、组织的认可。　　4.专业性9　　教育督导评价是一项通过主观判断来反映与呈现客观现实并带有政策性的认识活动。这就决定了评价活动本身存在着两大局限：第一，主观性局限。任何一种评价活动不论其多么科学都具有一定主观性。这种主观性无论凭借什么样的手段在评价活动都无法得到根本消解。第二，非彻底性局限。教育督导评估从根本上来说是人类的一种认识活动。人的认识活动具有非彻底性，即无论在任何