审计机关组织模式和审计效果

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1、审计机关组织模式和审计效果审计机关组织模式和审计效果［基金项目］江苏高校优势学科建设工程资助项日（PAPD）；国家审计署重点课题（11SJ02002）［作者简介］郑石桥（1964-）,男，湖南耒阳人，南京审计学院国际审计学院教授，博士生导师，从事审计理论与方法研究。①湘潭市审计局审计权“四分离”组织模式的材料由该局副局长秦国钦等同志提供，特此致谢。［摘要］审计机关组织模式有两种，一是纵向集权/横向集中模式,二是纵向集权/横向分割模式。将国家审计作为审计规制，以规制经济学为基础，建立一个解释两种审计机关组织模式下审计效果之差别的理论架构，并用这个理论架构来分析湘潭市审计局的审

2、计“四权分离”模式。结果表明，在纵向集权/横向集中模式下，审计主体被俘获的可能性较大；在纵向集权/横向分割模式下，审计主体被俘获的可能性较小。将审计立项权、审计查证权、审计审理权、审计执行权进行横向分割，具有解决信息不对称、权力分割和权力监督三方面的效果，能够发挥审计规制俘获阻止的功能。湘潭市审计局推行审计权“四分离”的组织模式实现了从纵向集权/横向集中模式向纵向集权/横向分割模式的转换，从而人人降低了审计规制俘获，提高了审计效果。［关键词］审计机关组织模式；国家审计；审计规制；规制俘获；审计权力配置；审计权分离；审计效果［中图分类号］F239.44［文献标识码］A［文章编

3、号］10044833(2012)02002607一、引言“审计难，审计处理更难”是政府审计界的一个难题。胡志勇的研究表明，我国各级政府审计的审计处理执行率大约为70%［1］。郑石桥和尹平的研究表明，审计机关地位高，审计处理的执行效率反而低，审计机关地位和审计处理执行效率之间出现了悖论［2］。针对这一难题，不少学者提出了进一步规范审计处理权的具体措施和解决审计处理难的种种对策［37］o同时，一些地方审计机关也在探索如何从审计机关组织再造这个路径来解决审计难、处理难、落实审计决定难的问题，湘潭市审计局的审计“四权分离”模式就非常具有代表性①。2003年，湘潭市审计局针対审计业务

4、管理方面存在的弊端组成了专门的课题组，采取边研究边实践的方式，进行了审计查证权与审理权(处理、处罚权)“两分离”的尝试性改革，并取得了圆满成功。在此基础上，2006年，湘潭市审计局乂率先在全国创新审计机关内部组织结构模式，进行审计权“四分离”组织模式的改革试点，这引起了审计署领导和业内人士的广泛关注。实施“四分离”改革的几年来，湘潭市审计局取得了显著成效。据不完全统计，湘潭市审计局的审计建议采纳率达到80%以上，审计处理决定执行率达到100%。湘潭市审计局内部组织结构改革与创新的基木路径是：以审计权分离为主线，对审计业务管理过程的四个主要环节进行科学划分，设置相应的职能部门

5、，将审计权重新分配和细化，构建完善的内部监督和约束机制。具体来说，湘潭市审计局在内部将审计权划分为审计计划管理、现场审计查证、审计报告审理、审计结论执行四项职权，并分别由不同的职能部门相对独立实施。该审计局内设财金社保、行政事业、农业环保、经济责任、经贸、开发等六个审计查证科，独立设立法制审理、综合计划、审计执行等业务职能科室，从而构成全新的审计内部组织结构和管理体制。推行审计监督〃四分离〃模式，可以从机制上形成审计机关内部分工协作、相互制约、相互配合、相互监督的严谨科学、环环相扣的机构组织体系。按照“审计计划、审计查证、审计审理、审计执行”四项职能分离的要求，湘潭市审计局

6、对四个类型的业务部门的职责、权限进行了重新划分。(1)综合计划部门独立行使计划安排权。湘潭市审计局打破原审计业务部门的审计范围，根据审计资源情况合理安排审计计划，使审计监督既能保证重点又能统筹兼顾，不留审计监督的“死角”，最大限度地实现审计监督冃标。(2)审计查证部门独立行使审计检查、调查、取证权。查证部门专司审计调查取证，集屮精力深查细审，全面提升审计查证质量。(3)法制审理部门独立行使审计项目审理权。法制审理部门依据审理结果独立草拟审计法律文书，将过去审计复核的服务性与从属性职能转变为审计监督的一个独立环节，并行使直接补证权，这对审计查证部门既起到一种监督与牵制的作用，

7、又能统一审计处理、处罚尺度与标准，有效阻断原审计业务部门可能存在的“以审谋私”的“利益链”。(4)审计执行部门独立落实审计决定执行情况、审计建议采纳情况、审计移送处理情况。这从根本上改变了山各业务部门执行审计法律文书的随意性与不彻底性，有助于维护审计机关的行政执法权威,为审计目标的最终实现提供了最大可能。本文将国家审计作为审计规制，以规制经济学理论为基础，建立一个解释两种组织模式下的审计效果之差别的理论架构，并用这个理论架构来分析湘潭市审计局的审计“四权分离”模式。本文的后续内容安排如下：第二部分是制度背景，介绍我