城市规划的公共性及其制度矫正思考

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1、城市规划的公共性及其制度矫正思考　　摘要：城市规划的公共性具体体现在很多公共制度当中，这些制度组成了人们社会生活的大体纲维，凡是能够促使公共利益的制度都具备了公共性。　　关键词：城市规划公共性公共利益困境　　城市规划是一项公共政策，以空间规划作为形式，全面塑造城市公共生活环境为内容的一项公共性政策。公共性作为其本质属性已经被理论界与实务界公认。城市规划的本质在于以提供公共服务为基础从而来构建公共领域，来实现社会公共利益的最大化与利益冲突的最小化。然而在现实的城市规划当中“公共性”的实现会遇到各种显性或者隐性障碍，使其在现实生活中很难得以实现。主要因为城市规划的公共性具

2、有不易解释与不确定性，从而使得城市规划的公共性的实现造成了理论上的障碍，而政府急功近利，错误的认知公共利益和不成熟的规划制度等众多的制约因素，又使城市规划的公共性的实现出现了实践性的障碍。　　一、城市规划的基本内涵与城市规划的公共性　　（一）城市规划实际上就是解决公共问题、满足公众平等化服务、协调公共利益的需求，由相关利益主体及政府协商组成并且由政府来强制保障实施的公众空间使用政策，且具备明显的公共性。4　　（二）城市规划是对城市公共空间的布局、各项建设建筑的部署与安排，其中涵盖的范围与内容超出了个人空间和局部狭小领域。其涉及到的是城市基础设施的建设与规划以及资源配置

3、与公共资源的供给问题。　　（三）“公共”的对象具有不确定性，这也就使得“公共性”的定义有了多样性。其本身就表现为一个独立领域―“公共领域”，与私人领域相对。“公共性”一词在不同的场合和不同的时代其意思的变化很大。哈贝马斯用“公共性”这一词，很大的程度是用来表达民主制度的特征和其组织的原则。从公共行政和哲学角度对“公共性”的含义阐述的观点可以分为六个方面：1.作为一种分析的工具2.作为一种公共的精神3.作为一种最新的理念4.作为一种价值的基础5.一种正义与公平6.一种理性与法。理论界对“公共性”的分析观点众说纷纭，各不相同，暂且不说其还可以从更深层次的学科来探索，即便在

4、公共管理领域，要给“公共性”诠释出一个较为准确的定义也不是一件容易的事。　　二、城市规划公共性的实践困境　　导致城市规划公共性实现的障碍与因素是多种多样的，有非制度因素，同样也有制度因素。下文仅从制度方面来探讨其实现困境的障碍与因素。　　（一）城市规划急功近利，严重损害社会长远利益　　长期以来城市规划为经济发展服务，经济建设促使着城市规划向效率优先发展―用损害社会长远利益促使“效率”的增长，位于公正和公平之前，处于“公共”原则之外。4　　（二）政府错误的认知公共利益，破坏了公众利益。公共利益作为城市规划的归属与出发点、本质与最终目的，要想城市规划具有公共性，必须要将公

5、共利益当作逻辑起点和价值取向。在城市的规划过程中，很多城市政府至今也没有清楚、正确的认知公共利益，而是公共利益被国家利益掩盖甚至是取代掉。更为严重的是当公众不能通过正常方式来维护自身的权益、强权体制让其感到无力时，通常会通过不正常的渠道和手段甚至是极端方式来抵抗这不存在的公共性。这就是促使城市规划建设中悲剧发生的原因。　　（三）不成熟的规划制度的转型。改革开放后，我国的城市规划进入到了一个转型的时期。这个时期虽然已经脱离了计划体制时期的单纯为生产服务，逐渐表现出了对公共空间和公共服务的关注。但是，由于国家的保护与历来发展的惯性思维，早期的城市规划的“科学化”仍然在被坚

6、持。而且“规划就是生产力”蕴藏了很多不恰当的发展诉求，城市规划工具的价值就被无限的放大，城市规划由于制度的缺陷，成为了追求经济发展的工具，使得城市规划在转型中公共性被忽略和放弃。　　（四）民众参与规划表象性，造成了规划丢失了公共性的最基础的保障。日益加快的城市化进程和飞速发展的经济加剧了城市扩张性和资源稀缺性之间的矛盾，需要民众的参与来维护公共利益。我国公民参与城市规划的制度不完善，并没有将公众参与的规定明细化、具体化，没有公民的实质的参与或是没有公民的参与，合理性和公正性很难得到保障，也就严重的影响了城市规划中公共性的实现，一旦公民对政策产生排斥，就等同于政策上涉及

7、到的问题拒绝了任何民主的参与，因此规划的公正与公平性就会遭到公众的质疑，因而规划最终很可能会出现失败的结局。　　三、对策与建议　　完善城市规划体制与规划的内容；建立健全政府规划绩效的考核机制；明确“公共利益”4范畴；建立健全规划修改的程序和制度；强化问责制，制约相关部门自由裁量权。　　四、总结　　城市是公众实现“公共性”的唯一空间，城市规划蕴含了公共关怀的优良传统，而且公共性与公共利益的产生与维护相关。不仅涉及到了城市规划的设计理念与技术，还应该体现出政府公共政策的走向和以人为本的发展观。城市规划是一种公共资源的供应和协调，它必须代表公众的意志和利益